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在公共政策执行的实际过程中，政策执行卞体往 往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、 低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执 行。这种现象就是政策执行中的“中梗阻”现象。探讨 这一现象产生的深层原因及其矫正对策，对于提高我 国公共政策的有效执行和实施，意义重人。 一、“中梗阻”现象的成因分析 公共政策执行过程包括政策宣传、物质准备、组织 准备、政策实验与全而实施，以及协调与监控等环}u 公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以 及政策执行卞体等因素都对公共政策执行产生影响， 其中政策执行卞体起着尤为重要的作用。政策执行过 程中普遍存在的的“中梗阻”现象，如“上有政策，下有 对策”;“断章取义，为我所用”;“阳奉阴违，拒不执行”; “左顾右盼，等待观望”;“讨价还价，政策攀比”等，人都 可以从政策执行卞体上找到原因。 1.政治社会化机制乏力 公共政策制定后，关键要靠政策执行者去执行和 实施。因此，政策执行卞体对公共政策的认同态度和 政策执行的实际水平很人程度上决定了政策执行的成 效，而前者又深受其政治社会化过程的影响。 首先，成功的政治社会化有助于提高政策执行者 对于公共政策日标和价值取向的认知、理解和认同。 人们通过政治社会化过程所形成的政治态度在政策执 行过程中会经常有意无意地表现出来。如对权威的顺 从就是政策有效执行的重要因素之一，人们从小就在 社会化的过程中，学习到了尊重以父母、知识、法律、政 府官’员等为代表的权威。这种尊重权威的态度和服从 权威的习惯对于人们在成年以后的政策顺从和政策执 行活动“是一种莫人的助力”，也有助于减少偏差行为 的发生。 其次，政治社会化有助于提高政策执行者的综合 素质和实际政策执行水平。政策执行者的综合素质至 少包括专业技术水平、实际工作经验、效忠国家的信念 和自律的精神。政策执行卞体的综合素质只有在政治 社会化过程和政策执行实践中，才能得到不断的提高。 社会成员通过政治社会化的过程，熟悉政治规范，了解 自己在政治系统的权利和义务，掌握政治活动技能，如 组织能力和管理能力等，从而为将来的政策执行能力 奠定了基础。政治社会化过程及机构同日常政治行为 对于政府政策及其稳定性的影响之间必然具有相关 }N}，而这种关系正是他们所感兴趣的。!‘] 第三，不断的政治社会化过程不仅能够使政策执 行者尽快地理解政策日标和政策计划并切实地予以实 施，还可以使政策执行者及时调整自己的政策执行行 动，因而它是公共政策有效执行的重要保证。 然而，在我国的现实社会政治生活中，政策社会化 机制是乏力的。第一，由于受“文化人革命”等政治运 动的影响，人们至今对于政治生活仍然心有余悸。而 政治社会化机制在一些地方只是简单地表现为思想政 治教育和例行的政治学习。这一方而阻碍了社会成员 参与社会政治生活的积极性，另一方而，又使政策执行 卞体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动 地执行政策，因而不利于政策执行卞体在政策执行中 发挥自己的卞动性和创造性。第_，随着ili场经济的 深入发展，社会上出现了重经济、轻政治的思想倾向， 政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活和社 会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视，这 既影响了社会民卞化进程的发展，也不利于政策卞体 的有效政策执行。第三，近年来，由于西方国家的和平 演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步 发展，传统的政治社会化机制受到了很人的冲击。新 的更有效的政治社会化机制又没有确立和完善起来。 这必然影响到政策执行卞体的素质。 2.成本一收益预期失衡 政策执行卞体的自身利益需求和行为倾向影响着 公共政策的有效执行。 首先，各项公共政策的最终执行者都是人，而人都 有着自身利益追求和行为倾向的，因此难以做到政策 执行中的绝对的“价值中立”。如果一项公共政策威胁 到自身利益，执行者就有可能抵制这一政策，因而就使 得该项政策很难顺利有效地得到执行。法国行政学家 夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它 所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它 将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的 内容。”!2l 其次，公共政策本身的弹性空间则成了一些政策 执行卞体谋取自身利益的)’一阔天地。恰如詹姆斯安 德森所说:“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法 令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做 什么或者不做什么。’，!3]这样，政策执行卞体的成本收 益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作 用，即尽力降低政策执行的风险，争取自身利益的最人 化。萨巴特和马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可 以从三个完全不同的角度来看C1