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财政分权与绩效管理的相互关系研究 摘要：财政分权和绩效管理是目前世界上公共经济领域两个热门的改革话题，但财政分权与绩效管理之间到底是一种怎样的关系？存不存在两者相互促进、协调发展的关系呢？它们之间的这种关系对深化我国的财政分权和推进我国的绩效管理又有何启示意义和指导作用呢？本文在梳理已有研究成果的基础上，从规范分析和实证分析两方面研究了财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，并从这种相互促进、协调发展的关系出发，提出了深化我国财政分权、推进我国绩效管理的看法和建议。 关键词：财政分权 绩效管理 相互促进 协调发展 一、引言 自20世纪70、80年代以来，财政分权与绩效管理已成为世界各国、尤其是发展中国家普遍采取的两项重大改革，它们在缓解地方政府财政压力、增加公共部门透明度以及可问责性、提高公共部门行政效率和改善公共部门服务质量等方面有着重要的理论和现实意义，因此，得到了各国理论界和实践部门的重视。目前，对财政分权和绩效管理进行单独研究的文献比较多，而财政分权与绩效管理之间到底是一种怎样的关系？存不存在两者相互促进、协调发展的关系？它们之间的这种关系对深化我国财政分权和推进我国绩效管理又有何启示意义和指导作用？这方面的文献资料还比较少。本文在梳理已有研究成果的基础上，从规范分析和实证分析两方面研究了财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，并从这种相互促进、协调发展的关系出发，提出了深化我国财政分权、推动我国绩效管理的看法和建议。本文的结构如下：第二部分从理论分析的角度探索财政分权与绩效管理之间相互促进、协调发展的关系，第三部分从经验研究的角度探讨不同国家财政分权和绩效管理相互促进、协调发展的经历，第四部分是总结与启示。 二、财政分权与绩效管理协同发展的理论分析 （一）财政分权能有效地促进绩效管理的发展 从理论的角度看，财政分权在以下几个方面为绩效管理的发展提供了基础或平台。 1.财政分权为绩效管理的顺利实施提供制度平台 绩效管理的核心环节是绩效评估，而绩效评估的顺利实施，必然与公共部门管理模式内在的制度基础有必然的联系，而这种联系无疑是影响公共部门绩效评估和改进的一个重要方面。在这些制度基础中，又以财政分权制度尤为重要，因为财政分权制度可以明确各级政府的责任范围、规范各级政府的收入来源和分配权限，对推动绩效评估制度有着基础性作用。 西方发达国家在对公共部门进行绩效评估的实践中，十分注重公共部门内在制度变化与绩效评估实施的密切关系，注重预算制度、财政分权制度等建设，为绩效评估以及绩效管理的开展提供“制度平台”。如美国在克林顿政府时期，副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会认为政府成本太高，如果实行更好的制度、测量、评估、授权、分权，便能产生一个具有变革性、更富有反应力的政府。他们认为，绩效评估与授权、分权制度一起，是构建有效政府的基础。 我国学者也认为，公共部门内部管理制度的变化，包括财政分权等制度的发展，可以提高绩效评估的效率。“绩效评估能促进公共部门功能的市场化定位、提高公共部门质量的同时，也必然引起公共部门内部管理制度的变化，并通过内部管理制度的改变进一步促进公共部门功能的调整。内部管理制度的变化，为改进、衡量和评价公共部门组织的绩效提供了可利用的信息和有效的激励机制，从而使绩效评估的效率大大提高”。这些内部管理制度的变化，当然包括财政分权制度的变化。 2.财政分权有助于明确绩效管理的内容和目标 财政分权解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致。而财政分权的经济绩效到底如何，各级政府之间事权与财权是否匹配，地方政府的公共支出能否满足当地居民对公共产品和公共服务的需求等问题，就成为衡量财政分权效率或者财政分权合理程度的标准。而公共绩效管理的实质是以结果为本，以目标为准，以低成本取得高效益，设立一系列办法（评估指标）来评估行政过程。公共绩效管理中的结果、目标或评估指标的来源或者依据就是财政分权的经济绩效，也就是反映财政分权的合理性，体现各级政府的行政效率和经济效率。因此，财政分权为公共绩效管理中的绩效评估、绩效审计指明了方向，也为绩效管理设定了相应的内容和目标。 （二）绩效管理能促进财政分权改革的进行 1.绩效管理是分权化改革的技术保证 在传统行政模式下，过分集权和僵化的规章制度压抑了组织的积极性和创新意识，最终导致效率低下。公共管理新模式要求财政分权，鼓励下级参与和协作。而绩效管理恰恰能够为上级提供充分的信息和控制绩效的手段。 （1）绩效管理有助于破解“分权困境”（decentralization dilemma） 财政分权虽然有助于缓解地方政府财政压力，明确不同级次政府间的责任和与之相适应的财政职责，但地方政