关于我国铁路客运服务的公共性思考.doc

资料：关于我国铁路客运服务的公共性思考 2011年11月11日08:55 中国选举与治理网 我要参与(4) 中文提要：铁路客运服务在我国经济发展当中扮演着举足轻重的作用。然而，随着市场经济的不断推进，铁路客运服务公共性、行政性与垄断性特征在我国社会发展中出现了相冲突的情况，具体表现在现阶段我国铁路客运服务在价格和服务方面出现的问题上。最后，文章在综合分析我国铁路客运服务特征与问题之间关系的基础上，对我国铁路客运事业作出进一步思考。 关键词：公共性 垄断性 铁路客运服务 行政性 一、我国铁路客运服务的性质与特点 (一)公共性 我国《铁路法》第五条的规定：“铁路运输企业必须坚持社会主义经营方向和为人民服务的宗旨，改善经营管理，切实改进路风，提高运输服务质量。”我国《铁路旅客运输办理细则》(以下简称“《客规细则》”)第八条第一款规定：“要本着旅客至上的原则，坚持人民铁路为人民的服务宗旨，周到热情为旅客服务。对旅客在旅行中发生的困难应千方百计予以解决。”由此可见，我国铁路运输事业应当秉持社会主义性质与为人民服务的宗旨，换言之，铁路客运服务事业应当突出自身的公共性。国家工商行政管理总局1993年12月9日发布的《关于禁止公用企业限制竞争行文的若干规定》对公用企业界定为：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。”这种列举式的界定，使我们认识到公用企业是市场上哪些经营者，这些主体的身份决定了公用企业一般都是给社会公众提供基本服务，带有公益性。[①] 我国铁路客运服务企业作为交通运输行业的经营者，理应在提供服务的同时体现公共性要求。 这种公共性一方面是由我国铁路事业基本法律法规所明确规定的，另一方面也是由铁路运输行业的经济特征所决定的。铁路运输业的发展对于铁路沿线的经济社会发展具有巨大的带动作用。铁路运输服务往往是一个地方其他经济活动开展的前提条件和基础性条件，同时也是其他经济活动开拓市场的重要方向和途径，因而铁路运输服务具有明显的正外部性效益。铁道线路不会因为一个地方的经济贫困消费能力下降而拒绝延伸到该地区，实践证明越是经济落后的地方越需要铁道线路作为开拓者首先打开当地的市场。因此，铁路运输事业的公共性毋庸置疑。 (二)行政性 根据1997年铁道部《铁路旅客运输规程》(以下简称“《客规》”)第七条规定：“铁路旅客运输合同是明确承运人与旅客之间权利义务关系的协议。……铁路旅客运输合同的基本凭证是车票。”《客规》第五条关于用语意义的解释中明确表示：“承运人：与旅客或托运人签有运输合同的铁路运输企业。”由此可见，我国铁路客运服务提供者乃是相应的铁路运输企业，铁路运输企业作为承运人通过出售车票的方式与旅客订立运输合同。《客规》第十四条同时规定：“车票应在承运人或销售代理人的售票处购买。”众所周知，铁路客运车票乃是由铁道部下设的18个铁路局(公司)以及铁路分局通过具体的站点和代售点出售的。与此同时，我国《铁路法》第七十二条也明确道：“本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。”可见，铁路客运服务的提供者乃是铁道部下设的18个铁路局(公司)和铁路分局。我国《铁路法》第三条规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”因此，我国铁路客运服务提供者的主体属性所决定了客运服务具有明显的行政性。 其次，从法律渊源的角度来看，我国规制铁路客运服务的法律法规规章主要包括[②]《中华人民共和国铁路法》、铁道部于1997年12月1日开始实施的《铁路旅客运输规程》、《铁路客运运价规则》和《铁路旅客运输办理细则》。《铁路法》是由全国人大常委会通过的规定相关铁路主管行政部门行使行政职权有关内容的法律，而《客规》和《铁路客运运价规则》则是铁道部根据《铁路法》[③]制定的部门规章，《客规细则》则是铁道部根据《客规》[④]制定的部门规章。上述三个规章是铁道部根据法律在本部门权限范围内制定的规范性法律文件，其目的主要在于规范铁路运输企业在提供铁路客运服务时合法地行使相应的行政权力。由此可见，铁路客运服务适用的法律法规是典型的行政法律法规，因而其性质带有明显的行政性。 (三)垄断性 垄断曾经被简单地定义为“竞争的缺乏”，垄断的最基本含义就是“限制竞争的市场结构和市场行为”，因此，对垄断的各种观点总是与对竞争的具体认识相联系的。[⑤]如果一个相关市场[⑥]不能以竞争的方式存在的话，那么该相关市场的垄断性也无从谈起。具体到铁路客运服务市场而言，相关市场是指铁路运输企业在一定时期内就铁路客运服务进行竞争的商品范围和地域范围。 从经济学角度来看，铁路业因为其所处的行业的自然垄断性而被认为只有垄断经营才能达到效率最大化。然而铁路业之所以成为垄断者，乃是因为其拥有一个铁道网络。这