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职责异构形成原因 篇一：职责异构形成原因 当前，地方政府的机构改革和职能转变已经成为行政体制改革的重心。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制改革目标，实现这个改革目标的核心问题是处理好政府和市场的关系。为此，2013年两会上通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。在此后的国务院机构改革初步实行后，深化地方政府的机构改革就被提到了各级地方政府的重要改革日程，并在2013年10月，中共中央颁发了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，从而正式启动了新一轮地方政府机构改革的进程。 本轮地方政府机构改革的主要目的，就是进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，更好地发挥市场、社会的作用，更好地调动中央和地方的积极性，以此推动政府全面、正确地履行职能，加快现代政府建设，从而不断满足人民群众的新期待、新要求。为实现这样的改革目标，地方政府与中央政府“职责异构”将成为一个突出趋势。做出这样的判断，不仅是因为各地在改革实践中已进行了不少探索，而且因为中央政府已明确提出，地方与中央的机构设置不必完全相同。长期以来地方与中央“职责同构”虽弊端明显，但问题却一直没有得到解决，究其根源，主要是因行政权力一直在资源配置中起着决定性作用，所以，在《决定》指导下的本轮机构改革，为创新建立地方与中央“职责异构”的行政体制提供了动力。 需要说明的是，在我国，地方政府通常是地方政权的同义语，即地方政府包括地方党委、人大、政府、政协4大班子。本文主要研究地方行政权力的职责结构，即地方人民政府与中央人民政府的职责结构关系，对于地方政府所涉的其他内容，不作研究。另外，由于香港、澳门两个特别行政区实行“一国两制”，所以这两个特别行政区与中央的关系也不在本文的讨论之列。 一、地方与中央的行政分权及“职责同构”的基础和表现 我国是单一制的国家结构形式，中央和地方国家机构的职权划分，遵循地方在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。据统计，我国到2011年底，各级地方政府的总数有43685个，其中，省级地方政府34个，地级地方政府332个，县级地方政府2853个，乡级地方政府40466个[1]。 我国中央政府与地方政府属于行政性分权，即中央政府对地方享有决定权，决定地方的存在和活动范围，在双方关系中起主导性作用。为了便于领导，中央政府要求地方政府“对口”设置机构，这种“上下对口”、“职责同构”的组织形式尤其适应计划经济体制的需要。中央政府与地方政府之间这种“职责同构”的关系特征，可以通过地方政府的机构设置情况反映出来。 (一)一般省级政府在机构设置的形式和数量上与国务院机构设置基本相同 我国地方政府主要有一般省级地方政府、民族自治地方政府和特别行政区政府3种类型，即省(直辖市)、自治区和特别行政区3种形式[2]。我国现行宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。作为最高一级地方政府，我国现行省级政府包括22个一般省政府(台湾除外)和4个直辖市政府、5个民族自治区政府、2个特别行政区。在这几种不同类型的地方政府中，对省(直辖市)实行较为集中统一的管理；对自治地方实行中央领导下的民族区域自治，民族地区具有较大的自治权；对特别行政区实行一国两制的政治制度。为了研究方便，我们只比较实行集中统一管理的省(直辖市)政府组成部门的数量，并仅从一个侧面反映“职责同构”的情况(见图1)。 图1 21个省(直辖市)政府组成部门的数量比较示意图 nbsp;nbsp; 注：因河北省未列明机构类型未做统计。资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站、各省人民政府网站[3][4][5][6][7] 一般省级政府机构设置名称及数量与国务院大体相同。国务院25个组成部门中，除外交部、国防部和中国人民银行等作为中央政府对外安全和货币发行的职能部门外，其他22个部门在21个省(直辖市)政府中，除了少数省份没有将监察厅列入政府组成部门外，其余均有与中央“对口”设置机构。 同时，由于各省地域差异较大，因而在省(直辖市)政府的机构设置方面也有地方“特色”机构，如山西省煤炭资源丰富，煤炭产业属于支柱产业，所以设立了煤炭厅；海南省地处海南岛，旅游业和海洋渔业均比较发达，就设立了旅游发展委员会和海洋渔业厅等。 (二)各省直属机构设置上体现了地域特征 在上述21个省(直辖市)政府直属机构中，各省(直辖市)政府在直属机构设置方面体现出了较多的地域特征，主要表现在如下几方面：一是机构设置数量相差明显，最少的如青海省和实行省直管的海南省，仅设10个政府部门，而最多的福建省则设置了21个政府部门(见图2)。二是各省(直辖市)设置的机构隶属关系不同，如福建省，因临海、临台等