中国城镇住房体制市场化改革的回顾与展望.doc

中国城镇住房体制市场化改革的回顾与展望 中国城镇住房体制市场化改革的回顾与展望 来源：《世界经济文汇》2008年第1期 作者：陈钊 陈杰 刘晓峰 发布时间：2009.12.29 摘 要：中国城镇住房体制改革的市场化方向值得肯定也必须坚持。由于在原福利分房制度下的既得利益群体在市场化过程中也得益更多，住房的市场化加剧了住房乃至收入的不平等。但是，以补偿改革中利益受损群体为目标的住房政策应当在市场化前提下避免对价格机制的干扰。 关键词： 住房制度改革 收入差距 住房政策 一、引言 “安得广厦千万间”，早在唐朝，诗人杜甫就曾提出过增加住房供给的问题。在中国城镇住房制度改革经历了二十多个年头之后，这个问题已经大为缓解。而诗的后一句──“大庇天下寒士俱欢颜”──所涉及的改善低收入群体住房条件、减轻住房不平等状况等问题，至今仍有待解决。 事实上，当前住房领域产生的一系列问题已经成为中国经济与社会发展的重大挑战。住房体制的市场化改革扩大了收入差距（Meng, 2007），居住区分割的现象开始出现，房价的过快上涨也使一些大城市的集聚效应不能充分发挥。这些问题交织在一起，就有可能出现住房拥有不均、市场化助涨财富价值、收入差距进一步扩大、社会分化加剧等一系列的严重后果。 不如人意的现状使人们对政府的住房市场干预寄于厚望。但是，政府干预房地产市场是否必要?干预的目标应当是什么？干预的政策应如何实施？政府干预房市是否就意味着一定程度的“逆市场化”？为了回答上述问题，我们需要对住房市场化改革的得失加以评判，特别是需要考察不同的人群在改革中受到的影响，分析政府尝试干预市场的各种措施能否真正达到应有的效果。 在梳理城镇住房制度改革的相关事实和历史经验教训的基础上，本文认为，住房制度的市场化改革大方向应该受到完全肯定。但是，一个不容否认的事实是，在原福利分房制度下享有更多好处的群体在市场化过程中同样也受益较多，即改革前的权利结构在改革中仍然得到承认，这成为加剧住房不平等的重要原因。因而，政府对住房市场的有效干预应该以对改革中的利益受损的弱势群体的补偿为目标。但是任何对住房市场的政策干预都应当尽可能地以不干扰价格机制发挥作用为前提。本文第二部分分析住房市场化改革的得失，第三部分评论了现有的住房政策，第四部分指出未来住房政策的方向与措施，最后是一个简短的评论。 二、住房市场化改革的得失 （一）城镇住房制度改革的历史进程 新中国建立以来一直到上世纪80年代初开始实施经济改革之前，中国在城镇范围内实行了实物福利性质的住房分配模式。这种以计划手段的分配方式不仅造成了政府沉重的财政负担，也因扭曲了住房供求机制而造成了尖锐的供求矛盾。20世纪50年代末，全国人均居住面积为4.5平方米，到了1978年反而降为3.6平方米（陈伯庚等，2003，第26页）。1985年的调查数据显示，超过27%的城市居民必须与其他人公用住所，7.4%的居民人均居住面积少于4平方米，37%的城市居民必须与他人公用厨房，76%的居民家里没有独立的卫生间（Ho and Kwong, 2002）。面对重重困难，以邓小平1978年、1980年关于住宅问题的谈话提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的改革总体设想为房改开始的标志（侯淅珉等，1999，第37-38页），中国政府启动了住房体制改革。 1978年-1985年这一阶段的房改采取的是以成本价或补贴价向职工出售公房的试点方式。截至1985年，全国约有1000多万平方米的公有住宅出售给城镇职工（谢志强，1999）。随着住房投资资金回流的加快，城镇住房建设步伐明显提高，1985年新建城镇住房面积达1.88亿平方米，为1978年的4倍多。但是这一阶段改革出发点仍然是为了减轻政府对城镇住房的财政负担，并没有打算从根本上触及住房的福利分配制度。然而，即使在这一点上的成效也不尽如人意。在1978年到1988年间，住房补贴的平均增长速度为每年28.6%，而同时期GNP的平均增长速度为每年14.5%，前者比后者快14.1个百分点，1988年全国住房补贴总额高达583.68亿元（王育琨，1991）。 1986年-1990年之间，住房制度改革开始转向研究和设计租金制度改革方案，形成了以提租为核心的“提租补贴”房改新方案。1988年8月第一次全国住房制度改革工作会议上明确提出我国城镇住房制度改革的目标是实现住房商品化，从改革公房低租金制度着手，将原有的实物分配逐步改变为货币分配。由于出售公房速度相对放慢，住宅资金回流速度放缓，这一阶段住房建设速度出现停滞甚至下降，年新增城镇住宅面积徘徊在1.6-2亿平方米。 1991年，上海市推出了包括分步提租补贴和出售公房、建立住房公积金制度、购买住房债券、成立房