税费改革 一场未完的革命——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议.docVIP

税费改革：一场未完成的革命 ——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议 项继权 一、税费改革：经济改革的政治内容 二、不堪重负：农民负担与财政危机 三、政治衰败：乡村治理的失序与危机 四、税费改革：农村的第三次重大改革 五、任重道远：税费改革的成效与偏差 六、以史为鉴：值得吸取的经验与教训 七、宏观改革：政策调整及其制度保障 八、体制创新：乡村治理体系的重建 九、民主新路：打破“黄宗羲定律”的怪圈 教育部人文社会科学重点研究基地 华中师范大学中国农村问题研究中心 2003年10月10日 税费改革：一场未完成的革命 ——对农村税费改革的政治分析及后续改革的建议 项继权 税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大改革，也被视为是减轻负担的治本之策。然而，正如温家宝总理所说，“历史上税费改革进行过不只一次。像唐朝时的‘两税法’、明朝时的‘一条鞭法’、清代时的‘摊丁入亩’等等。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’，这就是所谓的历史上有名的‘黄宗羲定律’。”如何走出‘黄宗羲定律’的怪圈，这是当前党和政府在实践中努力探索的问题，也引起了学术界的广泛关注和研究。自2000年开始，我们承担了“乡村公共财政及国家与农民关系研究”及“农村税费改革及县乡村体制配套改革”课题，课题组二十多位成员先后对湖北、湖南、安徽、江苏、浙江、河南、四川、山东等省乡村进行了较长时期的调查，还对我国农村税赋和地方财政的历史及国外农村税费和地方财政制度进行了专题研究。本报告就是基于课题组的调查和研究，并参考国内外相关学者的研究的基础上撰写的。 课题均由笔者主持，参与的成员分别有贺雪峰教授、吴毅博士、唐鸣博士、高秉雄教授、吴琦博士以及王敬尧、袁方成、吴理财、任宝玉、徐增阳、王习明、董磊明、王玉龙、王春娟、杨震林、李金红、刘志鹏、蔡明伦 匡小烨 赵秀丽等。项目研究得到了教育部及教育部人文社会科学重点研究基地的资助，在此表示衷心感谢！ 报告旨在从社会政治的角度对我国农村税费改革及其配套改革进行分析，并对后续改革提出对策性建议。在我们看来，农民负担及税费改革本身并不是单纯的经济问题，而是涉及国家与农民、干部与群众、中央与地方及城市与乡村等多重利益的调整，有着深刻的社会政治背景和内容。后续改革不仅要求进一步进行国家宏观战略、政策的调整及国家财税体制完善和改革，也要求大力推进乡村管理体制和政治体制的改革，建立与农村市场经济发展相适应的乡村治理体系。唯此，才可能打破“黄宗羲定律”的怪圈。 一、税费改革：经济改革的政治内容 农村税费改革的直接动因和目标是为了“规范农村税费制度、从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。” 参见《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（2000年3月2日，中发[2000]7号）。 其实，在任何社会中，国家“税”（征税）和政府“费”（收费）在形式上都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，是公民与国家的经济利益分配。不仅如此，国家和政府与公民的税费收缴关系也内含政治权力的授受和运用。公民对国家及公共权力的支持也是因为公民愿意组织和支持公共权力并赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力并支付相应的管理成本和费用。公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。正因如此，恩格斯在对国家及公共权力的讨论中，将“捐税”的出现作为是公共权力及国家产生的一个基本的特征。“为了维持公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”恩格斯：“家庭、私有制和国家的起源”，《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社会1995年6月版，第171页。 在这里，公民所提供的不仅是经济的支持，也是政治上及其合法性的支持。 从农民负担的角度看，人们对农民负担的内容有不同的看法，主流的观点是认为农民负担主要包括三个部分：一是农民按照国家法律规定交纳的农业税金，包括农业税和农业特产税等；二是农民向乡村集体经济组织交纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡统筹和劳动积累工、义务工；三是农民交纳的各种行政性收费、罚款和集资、摊派。另一种观点则认为，除上述内容外，还应包括农民承担的由工农产品价格剪刀差所带来的隐性负担。在此，人们都将农民无偿地向社会提供费用、产品和劳务视为农民负担。不过，不少人更多的是关注农民负担的经济内容，或者仅仅视为一个特定的经济概念，而忽视其内在的社会政治内容。其实，对于农民来说，农民负担虽然也有“交易”的成份，即用经济的付出获取