2012政府治理与内部审计的职责探析.doc

政府治理与内部审计的职责 北京国家会计学院秦荣生教授 以经济市场化、政治民主化在全球范围内大行其道并牢固确立其普世价值地位为背景，加之“信息时代”的推波助澜，20世纪90年代以来，在世界银行和国际货币基金组织等国际组织的推动下，“治理”作为一种新的管理范式开始在西方兴起，并经学者引介和政府间的考察交流传入我国。治理范式是在对传统政府管理范式重新体认和反思基础上确立的一种全新管理模式，其本质性变化是政府作为高居社会之上的公共权力垄断者的地位日益式微，社会管理主体由一元主宰向多元共治发展，并引致政府组织结构和治理方式等一系列的变化。国外已有越来越多的研究强调，应关注内部审计与政府治理主体之间相互关系并对政府治理质量产生的影响。 一、政府治理模式下的内部审计 “治理”源于拉丁文，是“统治”或“掌舵”的意思，在希腊文中与“舵手”是同义语。“治理”一般含有权威、指导、控制的意思。“政府治理”是英文的直译，日本称为“统治结构”，香港称为“督导结构”。在国内有人译成“政府治理结构”、“政府治理机制”等等。 “政府治理”旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的社会治理结构。它不排斥一般性的政府等级机制，也不排斥一般性的市场规则，相反，它是建立在国家和市场的基础之上，对国家和市场手段的综合和补充。 治理不再是政府独自的行为，而是“由共同的目标支撑的活动”，它由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节。协商与合作是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的，通过确立共同的目标对公共事务实施管理，是一个上下互动的管理过程。 ㈠政府治理的主要模式 1、市场模式(Market Model) 人们普遍相信，提高政府效率的最佳方法就是用建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。市场模式是当前政府改革实践中的主导模式。这种模式的特点主要表现为：（1）下放决策和执行权力。将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，迫使公共部门无法进行垄断性控制。（2）政府结构趋向网络式扁平化。强调积极进取的政府行为和个人责任，促使公共部门致力于建立层级尽可能少的网络式平板结构，保证各公共部门的低投入高收益。（3）建立以业绩制为原则的个性化绩效工资制度。吸收私营部门的管理思想，打破集体化的工资分配制度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，成就突出的给予更高的报酬，不管公务员的职级悬殊多大。 ?2、企业家政府模式（Entrepreneurial Government Model） ?这一模式主要由美国戴维·奥斯本与特德·盖布勒在他们所著的《改革政府》中提出的。他们将这种政府模式的特点概括为十项基本原则。（1）导航型政府：政府对公共问题的解决处于引导的地位而非事必躬亲，政府的职责是掌舵而不是划桨。（2）社区型政府：授权而不是服务，政府应将控制权由官僚组织移转到社区。（3）竞争型政府：政府应将竞争机制注入到提供的服务中去，以取代传统独占的观念。（4）任务导向型政府：建立有使命感的预算制度，以集中精力并有效地分配资源。（5）结果导向型政府：政府应对其施政结果负责，并以之作为衡量的标准，按效果而不是按投入拨款。（6）顾客导向型政府：政府应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要，将资源集中于对顾客的服务，并提供多样的选择。（7）有事业心的政府：政府应使管理人转变为企业家，有收益而不浪费。（8）预防型政府：政府重视事前部门的预防以取代事后补救，预防而不是治疗。（9）分权型政府：政府应通过参与管理，分散公共机构的权力，从等级制过渡到参与和协作。（10）市场导向型政府：通过市场的力量进行变革，根据市场原则，对不同公共问题选择不同的解决方式。 ?3、参与模式(Participation Model) ??政府组织能否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。参与的核心就是明确地把社会利益融入治理之中。其主要特点是：（1）实现分权制度化。放权于基层，让那些长期处于被动执行的管理者具有参与权和决策权，以改善政府组织本身的管理。（2）放权于服务对象。一个真正具有效率、效能的服务需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。给服务对象更多的权利。（3）参与决策。即有效地吸收基层公务员和社会团体公众，参与行政管理共商行政决策大计，特别是政策目标群体的参与。 ??4、弹性化政府模式(Flexible Government Model) ?弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。其主要特点有：（1）公共部门所设置的机构不再是永久性的实体，主张在组织上建立临时性机构。多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题，如一些工作小组、特别委员会、项目小组等。同时，常设机构的规模也随需求变化