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PPP项目中的投资值认定浅析 2016-05-06?黄文军?PPP项目争端解决 与传统建设投资项目不同，PPP是基于长期合同的项目，标的物一般为产品单价（以准经营型项目为主，如污水处理、自来水和轨道交通票价）或者政府每年应支付的服务费用（以公益性项目为主，如市政道路、水利工程等），而不是建设投资,但是标的物报价与建设投资密切相关，社会资本是通过运营收入实现其投资回收，并获得相应回报。由于PPP项目一般多为公益或准公益性，使用者付费部分难以覆盖投资，往往需要政府在运营期通过服务费或补贴费用的形式弥补缺口。建设过程中，投资规模往往会发生变动，最终反映在产品单价或者服务费的变化，因此需要政府在建设期结束后，对社会资本方实际投入的资金进行认定，并以此作为对中标单价或服务费调整的基数。 一、投资值认定的节点 当前，PPP操作程序与项目审批流程密切相关，传统的项目审批流程中与投资值认定相关的有几个关键节点：工程可行性研究报告批复、初步设计概算批复和决算审计。这三个节点的投资值认定属于政府行为，除此之外，还有一个节点属于社会资本的行为，即社会资本的投标报价。以上这四个节点可作为PPP项目中政府对社会资本实际投资值认定的参考点。 采取哪一个节点的值作为投资认定的参考，取决于项目的成熟度、项目类型和相关审批部门的职责。在PPP实施方案的策划阶段，要因事制宜开展对社会资本投资值认定的研究，如果选择不合适的节点，将会在建设后期给政府和社会资本带来争议的隐患，影响PPP项目开展的成效。 二、投资值认定的选择方式 在实践过程中，投资值认定的选择可分为两种模式： （一）以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值 该模式下，社会资本完全承担建设期投资变动的风险，如果投资控制的好，建设实际投入值小于建设投资报价，社会资本就可以获取更多的利益，反之将会遭受损失。 如一个10万吨规模的自来水厂PPP项目，合作期27年（建设期2年，运营期25年），政府批准的总投资为4.8亿元，标的物为单位水价，对外公开选择社会资本。A企业在响应文件中总投资报价为4.5亿元，以此为基数根据期望的投资回报率，测算出单位水价为2.2元并作为最终投标价格。经过评审专家评定，政府最终选择A企业作为该水厂的社会资本，在PPP协议中约定A企业所报的4.5亿元总投资为政府最终认定的投资值，在建设过程中发生的任何投资规模变动，都不影响2.2元/立方米的水价变动。这意味着，社会资本如通过方案优化将建设投资控制在4.5亿元之下，可获得更高的收益；反过来，如果投资控制没做好，远远超过4.5亿元，投资收益将会低于预期甚至亏损。 以社会资本响应文件中建设投资报价作为政府最终认定值，可促进社会资本通过方案优化和提升管理水平降低成本，给社会资本留出创新的空间。但并不是所有的PPP项目都适合采取这种方式，一般在下面两种情况下可采用： 1.建设方案稳定成熟，边界条件清晰，建设期时间较短的项目。一般来说项目至少要进入到初设概算批复，项目的建设内容、建设规模、技术方案得到各方认可，变更的可能性较低。除此之外，还要求项目的产出目标和运营标准基本明确，施工条件基本具备（前期手续办理和征地拆迁进度处于可控状态），建设期控制在1-2年（降低人工材料等成本发生急剧变动风险）。社会资本根据建设要求、内容，结合未来运营需求，通过工程量清单和综合单价估算出项目的总投资，在这种情况下，社会资本估算出来的投资规模与建设期实际发生的投资额偏差不会太大，整体处于社会资本的投资风险控制范围内。 2.建设和运营较为单一，技术方案成熟，市场化程度高，通常为供水、污水处理以及供热等项目类型。这些类型的项目市场化竞争充分，建设、运营和技术方案成熟，难度较小，所以一旦生产规模、占地以及工艺基本确定后，即使没有工程可行性研究报告和工程量清单，社会资本也能够较为精确的估算出项目的投资规模。我经手过一个自来水厂的PPP项目，在仅有生产能力、占地规模和基本工艺数据的基础上作了一个市场测试，邀请两家国内顶尖的水务公司进行投资报价，两家投资报价仅差1000万元（总投资近3亿元），说明该领域的成本在市场上已经相对透明。因此，对于这些类型的项目，在施工条件基本具备的情况下，也可以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值。 （二）以政府批复的投资值作为认定值参考 该模式下,政府实际上承担了一部分投资的风险。在上文所述的可研批复、初设概算批复和预算审计三个节点中，以可研批复的项目投资额作为投资认定值的情况比较少见，更多的是将其作为采购文件的投资限值。实践中常用初设概算批复的投资额或决算审计的投资额作为认定的参考值。 1.适用范围 （1）项目投资规模尚未得到政府层面认可，建设成本认定较为困难。如一些处于规划阶段的项目，尚未开展项目建议书或者可行性研究报告的编制工作，加之项目施