2016年电大西方行政学说史 第十三讲在政府行政体制改革中.docVIP

在政府行政体制改革中，如何走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境？如何根治机构臃肿、效率低下、资源浪费等顽症？这是各国政府所面临的难题，也是我国行政体制改革的难题。近些年来，美国等发达国家在行政体制改革中正在持续地进行新的探索——政府企业化，即以企业为参照模式，借鉴或仿效企业的一些做法，由此结构性地重塑行政体制。这一改革探索对我国行政体制改革具有启示意义。 一、美国的政府企业化改革 近十多年来，美国从地方政府、州政府到克林顿的联邦政府，自下而上地进行了一场以“政府企业化”为主题的行政体制改革运动。 从时代背景上分析，美国政府的企业化改革是在现时代条件下对传统的官僚型行政体制的结构性变革。 所谓官僚型行政体制（Bureaucratic Public Administration System）， 亦称科层制行政体制，其主要特征是行政组织等级化、行政机构职能专门化、行政权力集中化、行政行为规范化及程式化。一般说，官僚型行政体制是一种适用于工业社会时代的行政管理模式。这种行政体制适用于政府管理职能相对简单、机构职责较为明确、公众要求政府提供的服务相对同一、社会发展速度较为缓慢的时代。但到了后工业社会，时代条件发生了大的变化。政府所管理的事务多样化、复杂化、综合化，处理这些事务需掌握更多的知识和技能；机构及公务员面对大量的信息和迅速变化的情势，需要其及时地做出决断；公众要求政府提供的服务趋向于殊异化，政府不再能以划一或同一的服务来满足不同需求。传统的官僚型行政体制难以应对时代的挑战，日益暴露出机构臃肿、行动缓慢、资源浪费、效率低下等体制上的弊端。由此，官僚型行政体制必然面临结构性变革。 美国政府的企业化改革涉及多方面的内容。 一是行政理念的更新。参照企业经营理念中的顾客、服务、质量、效益等概念，破除行政本位、管理导向、对上负责的传统行政观念，确认纳税人或公众为政府的顾客，由对上级负责转变对顾客负责为主。在公共行政中，强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。例如，威斯康星州麦迪逊市的警察局，定期向各社区居民寄送《警察服务调查表》，要求居民给有关的警官打分和提出自己的要求及建议。马里兰州政府、密歇根州商务局和佐治亚州公用事业委员会等，设立了投诉政府官员官僚主义行为和反映问题的800免费热线电话。 二是行政组织的重建。借鉴当今企业再造中形成的组织结构形态特征，如减少中间层次、结构形态扁平化、权力均态分布等，由此改造多等级、多层次、权力高度集中的金字塔式的传统官僚型行政组织体制。例如，克林顿政府在1993年的联邦政府改革中，缩小了白宫办公厅、总统行政办公室和其他中心机构的规模，大量裁减作为中间层次的监督机构及其官员，扩大主管人员的管理幅度（由平均下管7 人扩大为下管20人以上）。 三是行政机制的调整。引入企业经营管理中某些行之有效的运作机制，如投入与产出中的成本－效益核算，决策体制的授权与参与。行政方式上简化规章和程序，服务手段上运用市场机制，公务员管理中注重开发、沟通与激励等，以提高政府行政的效率与效益。阿肯色等10多个州政府，把职业教育的拨款与受培训者的就业率挂钩，对公立学校财政投入，不是依据注册的学生人数，而是依据退学率和学生的成绩来决定。纽约市环卫局把权力分散到各个部门和科室，如特别工程科有权决定购买新设备，而第一线人员也有权决定自己的日常工作。许多州和地方政府通过调整征税额和收取使用费等手段来保护环境、节约能源、改善交通状况。加利福尼亚州的维赛利亚市政府，给工作突出的公务员发上千美元的奖金，并规定公务员可以把节省的行政经费中的15％归于自己。 四是行政方法的借用。变通性地应用企业的某些管理方法，尤其是目标管理、全面质量管理、战略管理和战略规划等方法，以使政府实现系统化科学管理。目标管理（MBO）和全面质量管理（TQM）从六、七十年代开始流行于企业界。70年代初，商务导向的尼克松政府曾一度在联邦政府的一些部门试行目标管理办法。80年代以来，越来越多的美国地方政府改造性地应用了这两种企业管理方法。至90年代初，约70％的市政府已经采用了目标管理的方法，约60％的市政府实行了全面质量管理。近几年，企业界于80年代开始流行的战略管理和战略规划，又引起了政府的重视，并被一些政府部门的行政管理中加以变通性运用。 美国政府的企业化改革取得了较好的实践效果。就联邦政府来看，通过1993年以来的政府企业化改革，政府规模及公务员人数缩减，行政效率及行政效益显著提高，财政收支由1992年的2900亿美元巨额财政赤字转变为1998年度的数百亿美元的盈余，一定程度上达到了克林顿所提出的重建一个“做得更好和花