法律知识解决试谈行政非诉讼财产保全规定的困惑和.docVIP

省人民政府水行政主管部门建立水土 保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报， 省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法 试谈行政非诉讼财产保全规定的困惑和解决 　　吴小洁 　　行政非诉讼财产保全，是人民法院根据行政机关的申请，对行政机关在具体行政行为中的行政相对人、单位的物品、财产采取查封、扣押、冻结、提存等措施，以保证具体行政行为实现的行为。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(下称若干问题的解释)第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”在《若干问题的解释》出台前，《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》等相关法律，也有关于向人民法院申请财产保全的相应规定。如《中华人民共和国审计法》第四十三条规定：“被审计单位转移、藏匿违法所得资产的，审计机关、人民政府或者有关主管机关，可以申请人民法院采取保全措施。”从我国的民事诉讼法及有关司法解释对财产保全的规定来看，财产保全兼有诉讼临时救济措施或执行辅助措施的性质，同时兼具独立的程序性质。依照《若干问题的解释》，行政非诉讼财产保全是一种执行前的财产保全，是一种执行的辅助措施，故应有其独立的行政程序规定。无疑，行政非诉讼案件设立财产保全的规定，为保障具体行政行为得以实现，维护行政机关依法行政，提高行政执行效率起了积极的推动作用。但现行的司法解释未规定行政非诉讼财产保全的具体操作程序和适用条件。虽然《若干问题的解释》第九十七条规定了“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定执行。”但是，由于行政诉讼与民事诉讼有诸多的不同之处，行政案件双方当事人的情况又有许多差别，且司法解释规定的是一种执行前的财产保全。因而在适用行政非诉讼财产保全规定的过程中，各地法院往往因无具体的程序规定和适用条件而难以操作，即使参照民事诉讼的有关规定执行，其做法也不尽一致，笔者拟就行政非诉讼财产保全的问题做一些思考。 　　对行政机关提出保全申请时间的困惑 　　行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，是为了其具体行政行为得以实现，以更好地实现其行政管理的目的。因而在向人民法院申请执行前提出财产保全。但由于行政执行案件的特殊性和不同于民事诉讼程序的特点，对于行政机关提出财产保全的时间，办案人员往往根据自己的理解进行操作，作出不同的处理。从《若干问题的解释》第九十二条的规定来看，行政机关提出财产保全的时间在行政机关申请强制执行前。但申请强制执行前，包括具体行政行为作出前、具体行政行为作出后、具体行政行为的复议期、具体行政行为的起诉期等不同的阶段。与此相应，对行政机关提出保全申请的时间，有以下四种分歧意见和做法： 　　(一)认为行政机关提出财产保全申请的时间性在具体行政行为作出之前，具体行政行为作出后，行政机关只能依法申请人民法院强制执行。持这种观点的理由是，可防止行政相对人在具体行政行为作出前毁灭证据，转移、隐匿涉案的财产。且有的部门法早有相关的规定，如《中华人民共和国行政监察法》第二十一条规定：“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”。 　　(二)认为行政机关提出财产保全申请的时间是在行政机关作出具体行政行为并已向行政相对人送达了据以执行的行政法律文书之后。理由是行政行为一经作出，即具有执行力，虽然行政法律文书送达后不能即时申请人民法院强制执行，但此时申请财产保全完全符合行政机关对具体行政行为不停止执行的规定和财产保全的有关规定。此时申请财产保全，是一种申请人民法院强制执行前的保全;同时有行政法律文书为依据，可更好地确定保全的范围、财产价值;此外符合及时性原则，可有效地防止被执行人转移、隐匿财产。 　　(三)认为行政机关提出财产保全申请的时间是行政相对人收到行政法律文书后，在行政机关规定的期间内未履行行政法律文书确定的具有给付内容义务的情况下，提出财产保全的申请。理由是在申请复议和提起诉讼的法定期限内，具体行政行为尚处于不确定状态，但行政相对人可能在规定的履行期限内自动履行行政机关的处罚决定或处理决定。在行政机关确定的履行期限过后，行政机关虽然不能申请人民法院强制执行，但此时提请财产保全，可减少审判和执行资源的浪费，提高行政执行效益。 　　(四)认为行政机关提出财产保全申请的时间应始于具体行政行为发生法律效力的时间，至行政机关申请执行前，财产保全的申请与强制执行的申请同时提出的，也应当视为在申请强制执行前提出。理由是，此时的具体行政行为是已超过复议期限和诉讼期限