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公共政策的本质与特征 （1）公共政策：是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。 在对公共政策的本质的理解上，应突出以下内容：公共政策的本质是社会利益的集中反映，是政府对社会利益实行的权威性分配，更多地是为了增进全社会的利益，在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。 （2）公共政策的基本特征： 作为对社会利益进行分配的政策，是要调整社会成员之间的利益关系，实现政府的目标。在不同的社会形态里，公共政策的表现形式各异。在阶级社会里，它具有如下特征： ① 阶级性。公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范是政府政治行为的产物。 ② 整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。 ③ 超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。 ④ 层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。特别指出，按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。 ⑤ 多样性。公共政策多样性，显然源于政策的“公共”特征。现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。在我国，由于受政治、经济、历史和文化等各种因素的影响，政府管理范围相当广泛，因而政府的政策内容及其繁杂。 ⑥ 合法性。政府行为是一种特殊的“法人行为”，体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。 公共政策的主要功能（作用及其价值） （1）导向功能：公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。具体地讲，政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。 ① 政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。公共政策是规范人们行为的准则。 ② 公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。 ③ 从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能，正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。 （2）调控功能：是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系尤为重要的是物质利益关系，公共政策还涉及到社会、阶级和国家的根本利益，浸透了政府决策者的认识能力和主观偏好。 ① 公共政策的调控功能也有直接的和间接的两种形式，而且常常表现出特有的倾斜性。 ② 政策调控功能，也有积极与消极之分，消极的调控作用也被称为负调控功能，这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。 （3）分配功能：在关于“公共政策”的定义中，我们特别强调了它在分配社会利益中的本质特征，毫无疑问，公共政策应具有利益的分配功能，我们着重探讨“满足社会需求的资源向谁分配”的问题。 社会经济地位、思想观念、知识水平等方面的差别，造成了不同的人有不同的利益需求，然而社会资源是有限的，无法时时、事事满足每个人的需求。因此必然会导致利益冲突，为了减少社会成员之间的利益冲突，就需要站在公正的立场上，用公正来调节显示的利益关系。 一旦某项政策实践后，必然是一部分人获益，另一部分人不获益；或者一部分获益多，一部分非但没获益，甚至失去原有的利益，这就是政策所起到的利益分配作用。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题，与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者以及普遍获益的社会多数或绝大多数者，这三种利益群体和个体，容易从公共政策中获益。 公共政策分析框架与构成要素 （1）公共政策分析框架 公共政策问题的构建，如社会问题或公共问题如何进入政策议程称为政策问题。 公共政策方案的制定与通过。如建立政策方案的基本原则是什么。 公共政策内容的实施，如有效地政策实施必须具备哪些条件。 公共政策效果的评价，如由谁去评价政策结果。 公共政策分析要素 公共政策分析虽然与系统分析有密切联系，但它是对政府政策的制定、实施与评价的分析，因而与一般的技术分析不同。公共政策分析的基本要素有以下几种： ①政策问题。某一公共政策能否顺利提出，在一旦程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选，谁参