审判行政化现象反思及对策研讨.doc

审判权与审判管理权运行机制 ——审判行政化现象反思及对策 本文拟就法院内部行政管理和外部行政管理两个层面分析审判权与审判管理权关系并进而讨论审判独立相关改革措施。 《宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。审判独立是宪法原则，法院是行使国家审判权的司法机关。在现实中，法院除了审判，还有其他行政管理事务。两者有所交叉、混合，甚至会有冲突，实际上行政管理职能甚至限制、影响审判权的正常行使。有学者已认识到法院的行政管理制度侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形，建议将法院的行政管理职能同法院的审判职能逐步分离开来。（注）同时，法院内部行政管理制度与外部行政管理体系联系紧密，外部行政管理体系通过影响法院内部行政管理制度间接或直接影响、制约法院审判制度，形成具有明显中国特色的审判行政化特点。因此，仅仅讨论、研究法院内部行政管理制度并不足以解决问题，减少行政管理制度对审判制度的不当制约必须同时将法院外部行政管理制度纳入改革框架。 一、法院审判制度 审判制度上，我国法律规定各级法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。具体审理案件的是合议庭或独任审判员；法院还设有集体领导审判工作的审判委员会，对重大、复杂、疑难案件进行讨论和作出决定。有关职责方面更明确的法律规定是合议庭的审判长由法院院长或业务庭庭长指定。而进入审判委员会讨论决定的程序的概括规定为承办案件的合议庭或独任法官提起。 就审判而言，法官在审判地位上是平等的，这一点在合议庭合议制度和关于审判委员会制度的法律规定中均有体现。审判委员会“实行民主集中制”，“审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过”。合议庭进行合议也是一人一票，遵循民主化决策原则。但实际上法官因行政管理制度具有完全不同的等级地位。 二、法院行政管理制度 法院内部的行政管理事务复杂、繁重。依据法律，院长和副院长要承担许多与审判有关的行政管理工作：任免、考评、监察、统计、法官职称评定、培训等。业务庭也有不少行政性质的工作，例如案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定、延长审限、转换程序等。正是中国法院内部有许多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求，设置众多的院长、副院长、庭长、副庭长成为一种处理行政事务的必要，对法院设置的院、庭长而言行政事务重要性甚至超过审判业务。 以上均是由成文法律规定的法院的组织结构、运作程序的正式制度。具体到实务层面，法院审判实行立、审、执分离，其流程是：立案（可能同时分案，确定承办法官），移交审判庭（或由审判庭庭长指定承办法官）依据案件复杂程度，确定由法官独任审判还是由合议庭审判（庭长指定审判长）。审理完毕根据案件具体情况确定由独任法官、合议庭审判长或庭长或提交审判委员会讨论决定。最后判决生效进入执行程序。在整个过程，审判行为、制度不可避免地与行政管理行为、制度交叉、混合。 但是还有更多的法律没有规定的非正式制度，它们或以法院系统或党委政府文件形式体现，或以法院工作人员自觉遵守或必须遵守的习惯或惯例以及与这种习惯、惯例相伴随的观念等潜规范形式体现。实际上这些非正式制度对法院实际工作的运行有更大、更深的影响。非正式制度大都基于行政管理需要，具有明显行政化特点，大致分以下两类：一是与法院工作无关的，主要是基于地方党委、政府要求参与的扶贫、抗灾、捐献、精神文明及其它大型活动等非专业性工作；二是与法院工作相关的，其中又可分法院内部或系统的如调研、评比、检查和会务等和来自于地方的如信访联合处置、政法委联席会议、党委组织部门考核等制度。其中来自于地方党委、政府和法院系统的均可视为外部行政管理制度，它们影响法院内部行政管理制度进而交叉混合共同影响、制约审判制度。在这里，着重分析一些较重要的因素。 三、行政管理影响审判的方式及表现 （一）法官任免、晋升体制。 按照我国的法律规定，法院只能任免本法院的助理审判员，本级人大常委会才能任命审判员；但是，人大根据法院院长提名进行任命，实际上仅是程序性的审查。法院法官提名一般经法院党组讨论决定。坚持党的领导是宪法原则，但是，从人民法院组织法或各个诉讼法条文上看，党在法院内部的实际影响和运作是没有法律明文规定的，因此，可以认为党组是法院的一个非正式制度。法官的任命一般先由其所在的业务庭的领导和院领导推荐或以民意测评方式（法院内全体或具有一定行政级别的公务员进行投票）推荐，经人事、组织部门（法院政治处）考察或竞争上岗，然后由院党组（通常包括院长、副院长以及政治处、纪检、机关党委甚至办公室领导组成）最终决定。因此，就法院的制度来说，党组是法院运作的一个非正式制度但却是最核心权力、最有影响力的