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世界银行 2001年6月 第55期 减贫和经管评论 分权和政府管理：分权可以 改善公共服务的提供吗？ 分权给改善公共服务的提供带来了很大的希望－但是，结果取决于其设计和制约其实施的制度安排。 自80年代以来，许多发展中国家都纷纷将中央政府的职能下放给了地方行政机构。这种转变部分是由于要求地方自治的政治压力，同时，也是为了更为有效地提供公共服务。有人提出，分权会改善政府管理和公共服务的提供，因为它会提高： 配置效率－通过公共服务与地方想要做的事的更好的结合。 生产效率－通过提高地方政府对人民的责任心、减少官僚层次和更好地掌握地方成本。 但是，分权对公共服务的提供的作用并不十分明确。有限的证据表明：下放服务提供的有效性取决于分权的设计和制约其实施的制度安排。具体地说， 认为分权可以促进配置和生产效率的观点假设：职能的下放是在一定的制度环境下将政治、行政和财务权力下放给地方政府，同时建立有效的地方责任关系和中央监督机制。这些关系包括： 人民发表意见的机制，以表达其对政府机构的看法。 人民可以转向非公共服务提供者或转移到其他地方去的退出机制。 中央政府的法律、规章、预算约束，对地方政府运作的监督，以及地方政府影响中央政府所做与其有关的决定的渠道。 促进责任心的公共部门管理安排－如任人为贤的人事政策、促进忠于职守责任心以及制约腐败的规定和安排。 由马里兰大学最近所做的一项研究通过对菲律宾和乌干达下放卫生和教育服务的评估，对此观点的有效性进行了分析。该研究通过对政府官员、家庭、卫生部门以及学校的调查，考察了地方政府是否了解地方之所想，以及它们是否据此对公共服务的提供作了相应的调整。该研究还考察了地方政府控制腐败、成本和其他浪费的程度。因此，此研究还分析了是否如该理论所讲提高了配置和生产效率。此外，该项研究还评估了在这些国家中地方责任关系和监督是否有效，以及下放服务提供不同方式的意义。 公共服务的提供已被部分下放 在菲律宾和乌干达，公共服务提供职责的下放是一个复杂的、连续的过程，涉及中央政府对一些权利的保留。尽管地方官员实行选举，但这两个国家仍然是单一制的国家。 在菲律宾，1991年颁布的《地方政府法典》扩大了所有地方政府的职责：77个省，69个市，1538个镇和40000多个社区。大部分权利都掌握在省、市和镇一级。大部分卫生方面的支出都下放给了地方政府，中央政府还保留着一些公共产品的职责，如防疫和传染性疾病的控制。在教育方面，中央政府仍然负责预算和聘用，但地方政府负责学校的经营和维护，往往也参与教师的聘用。 在乌干达，1995年的《宪法》和1997年的《地方政府法》规定了五级地方政府－地区、县、镇、乡、村，在这五级政府中，56个区和800个镇掌握着大部政治权力和资源。基本医疗保健和初级教育都下放了。在卫生方面，工作人员的雇用由地区政府决定，地区政府的资金部分来自于中央的有条件的拨款，而且明确规定具体的用途。教育方面，课程和初级教育的大部分资金都来自于中央，但人事、学校建筑和营运维持则由地方决定。 分权会促进有效公共服务吗？ 研究发现：下放服务的提供权是有好处的，但是，这些好处并不总是能得到落实。 地方官员考虑的是地方的需求但却没有多少权利对服务进行调整 如果地方政府有权并且愿意调整资源的配置，并且职能充分下放到基层，分权就可以提高配置效率。在菲律宾和乌干达，基层政府（市、镇一级）的官员比上级政府（省和区）的官员更为了解当地想要做的事。 例如，在乌干达，家庭最为优先的增加开支的事项就是自来水的供应，在菲律宾则是道路。在乌干达，镇和地区政府官员也都了解这些优先要求（镇政府官员比起来要更为了解），但在菲律宾，只在镇政府官员了解这种需求。菲律宾的省一级官员对地方的需求了解甚少。然而，在这两个国家中，资源的配置对地方优先事项的反映是很弱的。这部分是由于政府有限的调整配置的权力。 地方上的腐败不象中央那样突出 分权可以通过限制资金和其他资源的漏洞来提高生产率。在这两个国家中，地方上的腐败都被认为不象较高层政府（省或地区和国家一级）那样突出。尽管如此，各级政府都被认为存在严重的腐败问题。 什么阻碍了效率的提高？ 若干因素阻碍了服务提供的下放实现其效率目标。 地方政府的权力有限 在菲律宾和乌干达，中央政府对地方政府的权力都实施严格的限制。例如，在乌干达，地方政府调整资源配置的权力是十分有限的，因为其大部分的资金都是来自于中央有条件的拨款。这种格局被认为是必要的，因为地方上的财政管理是十分薄弱的。大多数医疗单位、学校和镇乡政府机关都反应没有正常的审计。 尽管这些制约性因素限制了配置效率的实现，但是，这两个国