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创新体制机制推进事业单位分类改革公共管理赵 立 波??????? *本文系国家社会科学基金课题“事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究”（项目编号：11BZZ039）的阶段性成果。　　［摘要］创新体制机制是事业单位改革的关键与核心要求。应以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。　　［关键词］事业单位；事业体制；公共服务；分类改革 　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)09-0027-07　　作为公益性社会服务组织，事业单位是政府公共服务任务的主要承担者，是发展社会事业、保障和改善民生、促进经济发展的重要力量。分类推进事业单位改革是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大战略部署。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出要以科学分类为基础、以深化体制机制改革为核心推进事业单位改革；马凯同志强调：“创新体制机制是事业单位健康发展、公益事业发展壮大的关键，也是改革成功的重要标志。”［1］因此，必须把创新体制机制作为事业单位改革的关键与核心要求，通过改革建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，进而形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。　　作为完善改革总体布局的重大战略部署，应以创新五大机制为重点重塑事业单位体制机制：以科学划分事业单位类别为基础创建分类管理机制，以强化监督管理为导向健全政府监管机制，以理顺决策执行监督权责关系为原则探索建立法人治理机制，以推进“事业人”向“公益人”转化为方向完善激励保障机制，以构建公益事业新格局为目标形成多元供给机制。　　一、分类管理机制　　以科学分类为基础的事业单位改革，只有形成规范化的分类管理机制才可为持续推进改革并不断固化改革成果提供制度框架与机制支撑，因而建立健全分类管理机制成为改革基本战略。　　事业单位分类及其改革的困难在于：一是事业单位是我国特有的组织，传统事业体制政事不分，改革开放以来事企不分问题又产生，计划经济时期形成的其界定及分类标准，已难以体现市场经济条件下社会组织变迁与实际分类状况。二是近30年改革及实际管理中将部分可以企业化运行的单位和执行行政职能的机构纳入事业单位序列，导致事业单位体系十分庞杂，门类众多，职能各异，特别是一些单位功能定位不清，政事不分、事企不分严重。三是在社会转型、科技进步、组织变迁日益加快的当今时代，社会需求、组织职能、责权关系等常常重叠交叉、漂移迅速，泾渭分明的组织界限已经难以确认，这对传统上同质程度相对较高的公共部门冲击尤为明显：“在现代社会中，政府的特征是：复杂的组织网络代替中央集权和等级制架构，政府和它们一起制定、执行和评估政策。”［2］就我国而言，“政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。”［3］四是公益认定困难。公益性通常是辨识事业单位的主要标准，而分类改革的首要工作是通过分类将非公益性服务单位剥离出去。但作为分类核心概念的公益性“这一术语本身缺乏明确的定义”［4］；同时，现行财政拨款方式（全额拨款、差额拨款、自收自支，这也是目前事业单位最有实际意义的分类标准）为公益性的现实界定增加了难度，理论上公共财政支持力度与公益性强弱是正相关关系，但现实情况极为复杂，公益性越强未必财政支持越大，反之亦然。从改革战略出发，建立分类管理机制应从以下三个方面入手。　　第一，明确分类框架。传统上，对事业单位分类主要是按所属行业、隶属关系、行政级别、经费来源等进行。从社会功能（职能）角度对事业单位进行分类经过近20年探索进入改革实际操作并逐步成为分类的重要标准。功能决定组织的存在及其结构、运行方式，社会功能的不同形成了企业、事业单位、社会团体、政府机关等不同组织形态，因而是组织分类的基本标准。事业单位的功能是提供公益服务，提供公益服务是事业单位存在的前提。虽然公益、公共利益、公益性等概念本身不容易界定，但不以营利为目的，为不特定多数人乃至社会整体提供服务的公益行为却是客观存在，在现代社会公益服务已发展成为巨大的事业（行业），如《中华人民共和国公益事业捐赠法》通过列举法将公益事业分为四大类：（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。因此，从事业单位分类改革角度对公益性给出操作意义上的界定是可能而且是必要的。可以从