使用者需求的规划关注--以尼日利亚莱基自由区控制性详细规划为例.docVIP

使用者需求的规划关注 ——以尼日利亚莱基自由区控制性详细规划为例  程大鸣  杨 航  【摘要】论文从规划的操作性出发，以使用者需求关注为基础，分析规划面对的管理决策者、开发 主体和生产生活个体的三个需求关切方及其需求关切。借尼日利亚莱基自由区控制详细规划探讨了面向不 同需求对象的规划应对：关注生产、生活个体需求为主导的公共设施规划；关注开发主体需求为主导的基 础设施规划；关注管理决策者、开发主体与生产、生活个体三方需求的环境规划；关注开发主体运营管理 需求的弹性规划。最后提出应以使用者需求为切入点，贴近服务对象，针对不同的需求与面临的规划问题 提出不同的规划理念和规划应对，并建议加强公共参与和换位思考，协调影响规划制定方（开发主体与政 府管理）与规划制定影响方（社会公众）之间的利益和需求关切。 【关键词】使用者需求；控制性详细规划；需求导向规划 规划归根到底是为人服务，如果规划不能做到满足大部分使用者需求，那么这个规划的 可操作性就存在问题，也只能沦为墙上方案。关注使用者需求是每一个规划都必须做到的基 本条件，关注使用者需求其实就是关注规划的可操作性，面向需求是城市规划工作的必然要 求。本文就将以尼日利亚莱基自由区控制性详细规划（以下简称莱基控规）为例探讨使用者 需求导向下的规划努力。 项目背景 尼日利亚莱基自由区是以绿色生态为导向、包含商业、娱乐和居住功能的拉各斯州工业 卫星城。其南靠大西洋，北依莱基礁湖，位于拉各斯城东 50 公里处，规划用地面积 30 平方 公里。现状为非城市建设区，基本处于原生态状态，开发建设依托一条沿海公路逐步开展（图 1）。 自由区属于中尼经济开发区性质，由中国企业联合体和拉各斯州政府共同组成开发公司 负责自由区从规划到开发、从建设到运营管理的全面建设。与国内开发区规划由政府牵头情 况不同，它既有着政府行为模式，也带有显著的企业经营需求，有着明确的建设年度计划和 1 盈利要求，也就说莱基控规的使用需求和规划目的都更加明确、详细、具体和面向操作实施 性。同时，该境外开发项目在具体实践中面临如国情民俗与规划操作等多种层面的差异，规 划必须以需求为切入点，以需求为导向进行规划，才能确保规划实施效果（图 2）。  图 1 （左）莱基自由区区位图  图 2 （右）莱基自由区控规用地规划图  1．规划面对的需求关切方和需求关切 需求来自不同对象，有代表公共利益和管理秩序的地方政府，有代表市场利益的开发商， 还有代表民众利益的一般使用者。尽管大部分使用者并没有参与规划设计，却实实在在的影 响了规划的目标、实施的途径及效果。 就莱基项目而言，规划的使用者主要为开发公司与园区中的生产、生活个体（地块开发 小业主、居民、工作者）。其中，开发公司是规划实施中最为活跃的使用者，直接参与规划 的编制与管理，具体包含的部门有：监管方——规划管理部门、建设方——实施建设部门、 运营方——园区运营部门。建设方与运营方代表的是市场利益，而监管方则是代表公共利益 和管理秩序（对园区内的各项建设活动进行控制引导、决策与监督）。因此，本文将园区的 使用者进一步细分为三类：管理决策者、开发主体以及生产、生活个体。需求关切对象不同， 其利益和关注点也不同，但都直接关系到项目成败（特别是经济层面）。这些使用者的需求 2 共同影响着规划的制定与实施。 1.1 管理决策者的需求 管理决策者是城市建设发展的统筹者，是规划实施管理的决策主体。由于莱基开发公司 带有地方政府的背景，管理决策层面不仅有着企业方面的利润追求，也体现了拉格斯州政府 的决策意图。 作为地方政府，首先关注地区的经济和社会发展，以产业为抓手，注重规划的功能项目 配置，关注其与整个城市的产业发展契合及对周边的拉动作用，关注与区域的整合衔接；其 次是生态环境，管理决策者对生态、环保和环境安全的重视逐步落实于细节；此外还有社会 公平、文化特色以及城市形象等内容关切。 1.2 开发主体的需求 开发主体是莱基自由区的投资建设者和财富创造者，具有不可忽视的话语权。作为经济 组织，他们关心的是自己的投资效益和收益前景。利润最大化是开发主体的标志，但显然自 由区开发公司的国家外交政策背景相当程度上使其选择长期健康发展而非一锤子买卖。不管 是政治因素，还是长远利益考虑，开发主体也希望通过优质