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PPP模式在城市轨道交通项目中的应用思考 PPP(Public-Private-Partnerships),即公共部门与私人企业合作的一种融资模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目形成一种相互合作的关系。这种合作关系主要通过一套协议和计划来进行,其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同承担投资、风险、责任以及分享回报,其内容通常包括融资、设计、建设、运营以及维护基础设施和服务等内容。通过这种合作模式,合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果,既能满足投资者营利性的要求,又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。下面探讨轨道交通项目PPP模式的创新与应用,以期能提供一些新的融资建设思路。 轨道交通引入PPP模式的目的 轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,决定了它不同于一般的产品或服务,不可能实现完全意义上的产业化,因此“民有民营”的模式很难取得成功。而我国在轨道建设初期所采取的“国有国营”的建设和运营模式证明,在城市政府经济基础薄弱的现实条件下,这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题。为了拓展资金来源,提高效率,可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资,采用公私合作机制。对于轨道交通而言,引入PPP模式通常出于如下考虑。 实现资金的最佳价值 具体可以体现在以下几个方面:一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争,为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励;二是利用社会投资人的专业资源和创新能力,提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务,带来更富创新性的收入来源的机会;三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人;四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑,以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。 弥补政府财政资金的不足 轨道交通项目投资大、周期长,政府没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金间的矛盾,政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资,以加快轨道交通建设,满足公共需求。PPP模式下社会投资人的投资和融资,缓解了政府在建设期投入的资金压力。 提升轨道交通服务的水平 在PPP框架下,为保持持续提供公共服务的资格,实现投资的最大收益,同时提高自身商誉,社会投资人必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。同时,社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验,为服务水平的提升提供了客观支持。 降低成本 对于社会投资人而言,降低成本以获得更大的利润,是其组织的天性所在。PPP模式可以充分利用这一特性,激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式,降低一般管理费用,以提高效率、降低成本。 轨道交通项目PPP应用现状 PPP模式的由来可追溯至20世纪80年代,当时英国交通量持续猛增,但又限于政府资金预算的制约,交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。当时,英国正处于经济衰退期,私人企业特别是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少,这些客观条件促使新制度的形成。 伦敦地铁、北京地铁4号线、深圳地铁4号线等采用了PPP模式。 伦敦地铁自1863年开通,其后100多年一直由政府建设和运营。至1998年,政府决定采用公私合作(PPP)方式来保证伦敦地铁网络在未来30年有足够的投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由3家基础设施公司组成的联合体,签署了关于提供基础设施的服务协议,负责线路在未来30年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。这3家公司,在15年之内每年将投入13亿英镑,其中8.7亿英镑用于服务系统的升级,3.7亿英镑用于维修系统的长期投资。根据PPP方案,政府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保留,由伦敦地铁公司继续运营,获取票务收入,全面负责对乘客的服务和系统的安全;伦敦地铁公司每4个星期向3家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服务费,作为投资回报。 北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以73的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起