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从三大争议看信访法制建设 　　我国的信访制度自1951年原政务院（现国务院）发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（即“五一决定”）为标志被正式确立开始，历经60年的发展与改进，在缓解矛盾纠纷、推动民主政治、维护社会稳定等方面，发挥了重要而积极的作用。但近些年来，随着社会主义市场经济改革的深入推进及城乡二元结构的逐步消解，大量社会矛盾凸显出来，信访总量持续高位运行，极端及群体性事件屡见不鲜，信访制度陷入了前所未有的困境。由此，社会各界（重点是学术界和实务界）对信访制度先后出现了诸多争议。归纳起来主要是”三大争议”，即：存废之争、强弱之争、立法之争。近来，“立法之争”渐成焦点，赞成者认为应加快信访立法步伐，以尽快解决当前信访制度面临的一些突出问题；反对者则认为应及早弱化甚至取消信访制度，何谈信访立法。笔者认为，当前“立法之争”虽是焦点，但其与先前的“存废之争”、“强弱之争”是紧密联系、相辅相成的。如果信访制度“存废之争”、“强弱之争”尚未解决或形成共识，“立法之争”肯定难有结果。因此，宜先从“存废之争”、“强弱之争”入手进行梳理与比较，再谈信访法制建设的需要与方向。一、存废之争在信访制度“三大争议”中，“存废之争”时间最长、影响最大。“废除论”认为，信访的困境主要源于自身的不足，也有悖于依法治国大方向，主要理由：其一、不符合法治要求。信访是过去长期以来以行政方式治理国家的一种非常救济手段，处理问题的方法主要是受理接待群众来信来访，仰赖于上级机关及领导的批示指示，期盼借助行政权威的力量实现社会的公平正义，“人治”色彩浓厚，不符合法治社会建设要求。其二，作用有限。信访发挥作用的前提有两个，一是上级对下级有绝对权威，二是矛盾纠纷简单明了、容易界定“是非”。而在社会利益日益多元化、矛盾愈加复杂化的现代社会，群众诉求的事项日趋繁杂，领导无法逐一明判和批示。同时，随着法治的发展，上级对下级的非法律性约束力日渐淡化，必然导致信访救济机制的失灵。其三，误导群众。信访制度容易使群众形成“越往上、官越好”的心态和思维，越来越多的问题会涌向上层，告“御状”成了许多信访者最后的希望，于是中央政府不堪重负，下级政府权威丢尽。而且随着时间推移，在现实中不断获得教训的信访人，也会由此对整个国家机器产生怀疑。所以信访制度既削弱了法律的地位和尊严，也会使信访矛盾越积越多、陷入困境。因此应当废除信访制度，将各类矛盾，纠纷引导到法治的主渠道上来。“保存论”认为，信访制度有存在的需要和理由：其一，信访是《宪法》赋予公民的基本权利。如：《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；第刀条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务；第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在这些表述中虽没有“信访”字样，但信访作为实践公民各种宪法性权利的方式是具备法理依据的。其二，信访现象在我国具有深厚的历史渊源。如尧设“诽谤之木”、“进善之旌”，舜置“敢谏之鼓”等，使百姓数千年来都有击鼓鸣冤、拦轿告状“上访”的传统习惯。其三，法制健全的西方发达国家也有类似信访制度。如德国等国家的行政申诉制度，英国、瑞典等国家的监察专员制度，法国等国家的协调专员制度，加拿大等国家的公共保护人制度等。我们的近邻日本、韩国也有苦情相谈制度、民愿委员会制度等。其四，信访制度有着不可替代的地位与作用。我国信访制度自建立以来，在党和政府密切联系群众、发扬民主政治、维护群众合法权益等方面发挥了极为重要的作用，今后一段时间仍然需要借助和发挥信访制度的独特作用与功能。比较“废除论”和“保存论”两种观点，尽管信访制度本身存在着一些不足，但因其具有宪法性权利的特征，以及独特的、无可替代的作用与功能，因此“保存论”获得更多的支持。二、强弱之争时间推移，信访制度“存废之争”日渐淡化，但面对现实信访工作中存在的一些突出问题，信访制度是应该“强化”，还是应该“弱化”，又逐渐引起各界关注。“弱化论”认为，近些年来信访工作出现的一些突出问题是由于对信访制度定位不准、功能异化造成的，解决这些问题须弱化信访制度的地位与作用。其一，依法治国的要求。《宪法》第5条第1款规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。这是我国以宪法的形式正式确立了“依法治国”的理念，因为信访制度本身存在的缺陷，强化信访制度有悖于“依法治国”理念。其二，辅助渠道的定位。从法理上讲，信访制度只应作为一项辅助的政治法律制度存在，并实