17.企业内部控制监管研究：理论、现实与启示.doc

企业内部控制监管研究:理论、现实与启示 “内部控制”概念一经提出，有关内部控制方面的学术研究便从未离开过人们的视线，并在一次次重大历史事件后成为人们关注的焦点。无论是商业贿赂、还是财务丑闻，甚或是信贷风控的失败，都将矛头指向了内部控制，因内控失效而引发的市场失灵不绝于耳，于是对企业内部控制实施有效监管便应运而生。美国于1977年发布了《反海外贿赂法案》（Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA），1991年颁布了《联邦存款保险公司改进法案》（Federal Depository Insurance Corporation Improvement Act，简称FDICIA），2002 年推出了《公众公司会计改革与投资者保护法案》（Public Company Accounting Reform and Investor Protection Act of 2002，即Sarbanes-Oxley Act 或SOX 法案）。美国的企业内部控制监管史为人们理解“政府监管源于市场失灵现象”这一逻辑提供了丰富的史实资料。然而监管并非总是有效，监管过度与监管不足都会导致监管效率低下，SOX法案第404条款引发的诸多争议与问题便是明证。笔者将基于管制经济理论分析企业内部控制监管的理论基础与现实困境，并进一步从我国相关调查出发探讨当前内部控制监管存在的问题，以期为未来内控监管效果的改善提供思路。一、市场失灵与政府管制：企业内部控制监管的理论依据企业内部控制监管最早可以追溯到1977年美国的FCPA法案，其背景是由“水门事件”引发的对非法政治捐款和洗钱活动的调查，导火索则是SEC于1976年5月发布的一份题为《企业的可疑与非法支付行为》（Questionable and Illegal Corporate Payment and Practices）的调查报告。该报告披露“400余家公司承认它们在海外存在非法或可疑的支付行为，并曾向外国政府官员、政客和政治团体支付高达30亿美元的巨款。款项用途包罗万象，从贿赂外国高官以达到非法目的，到支付保证某些政府工作人员基本办公的所谓‘方便费用’等。这些公司中的117家甚至跻身美国《财富》杂志500强企业”（SEC，1976）。这份报告在美国社会引起轰动，舆论认为，美国公司行贿的对象虽然是外国政府但其行为已违背美国公众的期望与道德价值观、使公众丧失了对美国引以为豪的自由市场体系的信心，其消极影响也将传导至国内。国会辩论的结果认为，贿赂行为并非市场自由交易的要素之一，市场经济的内涵在于通过自由竞争提供最优价格和质量的产品或服务，而贿赂恰恰扭曲了资源的最优配置，破坏了市场的正常运转。这正是美国政府通过单方面立法约束本国公司和个人进行海外贿赂的关键原因。然而当时对采取何种形式管制海外贿赂也存在较大争议：国会主张海外贿赂行为为非法行为；行政部门则要求公司和个人定期披露；而SEC从保护投资者的角度出发要求相关公司建立有效的内部控制机制。考虑到定期披露的成本过高且威慑力不足，最终FCPA主要采纳了国会和SEC的建议，其中关于内部控制的规定表述为：“……证券发行人应设计和维护一个内部会计控制系统，以充分提供合理保证……”。然而，内部控制的本质是企业为实现其战略目标和价值最大化的内生性需求，属于企业内部资源优化配置的范畴，与市场经济中的资源配置关联性不强，其本身并不具有管制对象的特征，缘何会成为政府监管的对象？本部分将运用管制经济学的基本原理，解释内部控制缺失造成的市场失灵和政府监管，从而理解这一制度演化的内在逻辑。（一）市场失灵、内部性与外部性 亚当·斯密（Adam Smith）在其《国富论》中提出市场在“看不见的手”的有效组织下实现资源的最优配置。然而，该论断惟有在具备严格前提条件的完备市场假设之下方才成立。当考虑了市场经济内含的个人自由选择和激励相容原则，以及信息的非对称性、市场的不完全竞争性、主体行为的外部性、交易成本、跨期选择与不确定性等前提条件后，完备市场假设便不再适用，市场失灵（Market failure）也随之出现。这使得仅凭市场机制难以发挥对社会资源的基础性配置作用，从而导致资源配置效率低下，政府监管应运而生。在管制经济学中，经济主体行为的外部性和内部性是分析市场失灵的两个重要概念（程启智，2002）。英国经济学家马歇尔（Alfred Marshall，1890）首次在其经典著作《经济学原理》一书中提出了“外部性”的概念。外部性是指某一经济主体对其他经济主体施加的利益或成本，这种外部影响并非是以价格为基础的交换之中发生的。通常分为正外部性和负外部性两种，前者使外部主体受益，而后者则使外部主体利益受损。理论上，外部性的存在导致社会边际收益与私人边际收益不一致、社会边际