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关于土地管理制度的分析与研究 　　摘 要：本文主要通过研究相关文献资料，对未来中国土地管理制度的愿景应该是在各种土地管理法律法规进一步完备的基础上，发挥市场配置土地资源的基础性作用，实行节约优先战略等问题进行研究。 　　关键词：土地管理；制度；分析；完善 　　中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。 　　1 存在的问题 　　1.1 土地征收制度 　　《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 4 款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。 　　1.2 土地有偿使用制度 　　《土地管理法》第一章《总则》第 2 条第 5 款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。 　　1.3 土地用途管制 　　《土地管理法》第一章《总则》第 4 条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。 　　1.4 土地调查统计制度 　　《土地管理法》第 27 条规定“国家建立土地调查制度”，第 29 条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。 　　2 未来中国土地管理制度完善的思考 　　（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。 　　（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法―规划许可―计划制度―管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的