一起土地使用权纠纷案件看行政复议程序的前置和终止.docVIP

一起土地使用权纠纷案件看行政复议程序的前置和终止 内蒙古三恒律师事务所? 董? 敏?? 乔勇斐案情： A于九十年代初出资创办了一家独资私营性质的预制厂，并取得了一块土地的使用权，其弟B与其共同经营该厂。后A因故将预制厂交由B经营管理。2004年，A发现预制厂的土地使用权及房屋所有权变更在了B与他人设立的水泥制品公司名下。经向土地和房管部门查询后得知，土地和房管部门在办理权属变更登记时的依据是水泥制品公司给土地和房管部门出具的介绍信和申请书，该介绍信和申请书的内容是：“工厂由于体制变更，由过去的独资私营变更为现在的股份制公司，故申请将预制厂的土地和房屋的权利人变更为水泥制品公司。”土地和房管部门据此办理权属变更登记。A查明上述情况后，认为土地和房管部门没有审慎审查，将自己工厂的土地和房产证非法变更在他人名下，损害了自己对土地和房产享有的合法权益。故委托律师先就土地权属变更问题向颁发土地证的政府的上级市人民政府提起行政复议。该市人民政府经过审理后认为：“被申请人（颁发土地证的区政府）为第三人（水泥制品公司）所持土地证更名的行为是因工商注册引起的，其行政行为并无不当，另申请人在2002年第三人为其贷款提供担保时已知被申请人为第三人变更土地使用者名称的行为，申请人于2004年7月提起复议已逾法定复议期限且无正当理由”，故依据内蒙古自治区实施《行政复议法》办法第十三条的规定，决定终止行政复议。A收到该复议决定后的第二天，依据《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，以变更土地证权属的区政府为被告，以水泥制品公司为第三人，向法院提起行政诉讼。 问题： 该案一审A胜诉后，第三人水泥制品公司不服提起上诉。进入二审后，在庭审中就下列两个问题产生了认识分歧。 1、本案就颁发土地使用权证提起的行政诉讼，行政复议程序是否是诉讼必经的前置程序。 2、在复议机关作出终止行政复议决定书后，A是直接以为水泥制品公司颁发土地证的区政府为被告提起行政诉讼来维护自己的权利，还是以复议机关为被告就终止行政复议决定提起一个行政诉讼后，再以颁发土地证的区政府为被告提起另一个行政诉讼。 就上述第一个问题，有人认为，该案属于行政复议法第六条第（三）项规定的复议情形，行政复议不是行政诉讼的必经前置程序。有人认为，该案的行政复议不属于行政复议法第六条第（三）项规定的复议情形，本案的行政复议是提起行政诉讼的必经前置程序。 笔者认为第二种观点正确，理由如下： 首先，本案的行政复议不属于行政复议法第六条第（三）项的情形，而是属于行政复议法第六条第（四）项规定的情形。行政复议法第六条第（三）项规定的提起行政复议的情形，是对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、终止、撤销的决定不服而申请行政复议的。从该条内容来看，行政机关单纯地对有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、终止、撤销而引起行政争议时，适用该条。而土地使用权证书显然不在此列。比如行政机关吊销某律师事务所或者某会计师事务所的执业许可证的，申请人可以依据该条提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。行政复议法第六条第（四）项规定的提起行政复议的情形是，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服而申请行政复议的。从该条内容来看，同时包含了两个内容，一个是确权，另一个是颁证，确权是内容，颁证是形式，确权在先，颁证在后。行政机关在对土地等自然资源的使用权或者所有权颁证过程中必然是以确权为前提条件的。就本案而言，区政府把预制厂的土地使用权证书变更在水泥制品公司名下，首先要从实体上审查、确定这种变更的合法性，这种实体审查事实上就是一种确权的过程，而不是单纯就某个许可证等证件的变更、终止和撤销的问题。 其次，行政复议法第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。就本案而言，区政府在办理土地权利人变更登记时，是将预制厂已经取得的土地使用权变更在水泥制品公司名下，根据上述法律规定，行政复议显然是行政诉讼的必经前置程序。 再次，从法理上讲，确定土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权是法律赋予行政机关的一项职权，是一种行政权。同时，行政复议又是行政机关系统内部基于层级监督而设置的一种自我监督、自我约束、自我纠错的一种机制。法律规定在某些行政诉讼开始之前必须就该行政争议提交行政复议，即法理上讲的行政复议前置，一方面体现了司法权利对行政权利的尊重，另一方面也是行政机关强化内部监督，实现自我纠错，解决和减少行政争议，节约诉讼资源