乡镇的历史思考.docVIP

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乡镇的历史思考

论乡镇的建制规模、职能定位与机构设置 摘??要:“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制,已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。但在中国,自秦朝至清末的两千多年,“皇权止于县政”,乡里制度集中地反映了宗法性与行政性的高度整合。历史上许多朝代的乡镇建制规模、组织原则、层级划分、职能定位、机构设置等等远不像县政权那样整齐划一,表现为地域性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特征。进入20世纪的一百年,“乡镇”虽然成为我国县以下的地方行政建制,但是一直存在着政党政治与政府政治互相交叉,国家政权与农民自治互相渗透,乡镇行政体制与财政体制互相脱节的严重问题。因此,我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的基本方向,紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标,坚持“以人为本”的价值取向,科学地、审慎地对待“撤并乡镇”的问题,决不能再搞“一刀切”。   关键词:乡镇改革;建制规模;职能定位;机构设置;行政成本;公共产品   我国目前正在进行的新一轮乡镇改革,从表面看是由农村税费改革引起的。因为到2006年中国将取消一切农业税,预示着“以农养政”、“以农养工”的时代行将终结,开始进入了“城市支持农村,工业反哺农业”的一个新时期。在这样的历史大背景下,过去主要依靠农民供养的乡镇政权不可能再按老路子运行下去。于是,一些学者提出了“撤消乡镇建制”、“实行县政乡派村治”、“恢复乡镇自治”、“重建农民协会”、“建立综合性农业合作组织以取代乡镇政府”等等一系列政策性建议。这些认识是肤浅的、片面的甚至是有害的,最多也只是停留在“应该如何如何的多嘴多舌之中”。(黑格尔语)事实上,“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题,但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”。[1](p8)更何况,“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制,已成为当今世界许多国家管理农村行政事务和为农民提供公共产品服务的通行做法。因此,我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的基本方向,其“主要目标是建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度,提高社会管理和公共服务水平”。[2]   一、关于如何确定乡镇建制的合理规模的问题   目前,世界各国对乡镇建制的合理规模的问题尚没有形成统一认识,更没有一个固定标准。譬如,美国现有16,822个乡镇,25,962个区,15,174个学校区,它们都是具有独立法人地位的基层政府组织,但管辖面积大小不等,人口多少不一。像马萨诸塞州有的乡镇多达4万余人,有的还不满300人。纽约州有的小市镇仅为1平方英里,有的竟达几百平方英里,人口也在100人至几千人不等。[3](p1041~1042)再如,法国现有36,413个市镇,平均面积为14平方公里,其中人口在10万人以上的40个,2万人以上的334个,1,500人以下的3.5万个,且大多在300人左右。[4](p397~398)罗马尼亚现有236个市镇,2,705个乡,平均面积为116平方公里,人口在4,000人~10,000人之间。[3](p1051~1052)可见,西方国家对乡镇的建制规模并没有统一要求,具有很大的灵活性和变通性。   中国自秦朝至清末的两千多年间,“皇权止于县政”,乡镇政权“因其俗以为法”(《宋史》卷191),大多表现为地域性、宗法性、自治性、间断性、跳跃性等等特征。如历史上的许多朝代,“有‘乡’、‘里’、‘区’、‘社’、‘城’、‘镇’、‘铺’、‘厢’、‘集’、‘图’、‘都’、‘保’、‘总’、‘村’、‘庄’、‘营’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘户’。又有所谓‘寨’、‘堡’、‘团’、‘卡房’……之称者,皆于固定组织之外,复为属于特殊情形下之特种组织。”[5](p206)因此,“血缘团体和行政区划是同一乡村社会实体的两个侧面,它使宗族关系更为‘正统化’、‘官方化’”。[6](p94)总之,我国乡镇的发展、演变脉络并不清晰也不明确,显得极其复杂和混乱。概括起来,主要有两种类型:一曰“趋大化”,二曰“趋小化”。   所谓“趋大化”是指,西周时期至秦汉两代的乡镇建制规模较大,之后又一直变小,进入近代以后开始变大。史载周代,“在邑为里。五家为邻,五邻为里,四里为族,五族为党,五党为州,五州为乡。乡,万二千五百户。”(《汉书》卷24上)秦汉以后,“乡”的建制规模一直变小。直到19世纪中后期,“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法,建立守土乡官制”,[7](p267)“乡”的建制规模才逐渐地变大。即“守土乡官制”由伍长(5户)、两司马(25户)、卒长(100户)、旅帅(500户)、师帅(2,500户)、军帅(12,500户)五个层级组成为一乡。[8]光绪三十四年(1908年),由晚清政府制订

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