浅谈出让土地使用权改变用途的处置方式.docVIP

??浅谈出让土地使用权改变用途的处置方式 ????????????????????????????????????????????????????????????????? ????????????????????????????????????????????????????完稿于2008年? ????出让土地使用权改变用途，在土地利用工作中经常会遇见，应如何处置？笔者认为，目前国土上处置出让土地使用权用途的改变，特别是改变为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地的，概况起来不外乎三种方式：一是由政府收回土地，然后由国土资源行政主管部门以招标拍卖挂牌形式出让；二是同意以协议方式改变土地使用权用途，相应调整补缴土地出让金。三是由政府收购，纳入政府储备土地后，再按招拍挂的方式进行供应；下面结合多年从事土地利用工作的经验，就以上三种处置方式的法律依据、适用范围以及在实践中的误区等问题，谈谈自己的一些看法和观点。 ? 一、由政府收回土地，然后由国土资源行政主管部门以招标拍卖挂牌形式出让。 ???政府提前收回土地使用权属具体行政行为。实施一个具体行政行为，其法律依据必须要充分。 ???我国法律对收回土地使用权是有规定的。《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的； （三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未或批准的； （四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《房地产管理法》第19条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给与相应的补偿”；《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”；《闲置土地处置办法》（国土资源部5号令）对闲置土地也作出了可以收回土地使用权的规定；在签订《国有土地使用权出让合同》时，合同第19条也已约定：“出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年限土地使用权价格给予受让人相应的补偿”；另外《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）第17条第二款规定土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。 ????通过对以上收回土地使用权的规定进行分析，可以看出，政府实施提前收回出让土地这一具体行政行为只适用于“为公共利益需要”、“收回闲置土地”、“收回未按规定的期限和条件开发利用土地”三种情况；但在实践中，一些地方却将该处置方式绝对化了,凡改变用途都要收回招拍挂。这是实践中的一个误区，这一误区的产生与“招拍挂”制度的产生和发展是有着密切联系的。 ????2002年7月1日国土资源部出台的部门规章《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）开始施行，该规定第四条规定：”商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。从此商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招拍挂方式出让成了国土工作的一道硬杠子和高压线，是不得逾越和碰触的；为了进一步落实好招拍挂工作，国务院于2003年7月30日出台了规范性文件《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号文件），该通知第四点对协议出让的土地改变为经营性用地，如何处理作出了明确规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让”，这一《通知》精神的贯彻落实，为“收回土地招拍挂”的绝对化在实践中的进一步实施提供了依据。 ????实践中将“由政府收回土地，然后由国土资源行政主管部门以招标拍卖挂牌形式出让”这种处置方式绝对化是没有法律依据的；把国土资源部11号令和国办发[2003]70号文件中关于“招拍挂”的规定作为其法律依据是不恰当的。 ????首先，国土资源部11号令针对的是政府土地一级市场的供应