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地方政府投融资平台发展研究-正略咨询 地方政府投融资平台成立的根源是地方财权与事权失衡，促使地方政府进行投融资体制创新，以解决资金不足的问题 地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地、国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业（企业形式多以有限责任公司、国有独资企业、股份有限责任公司等），使得企业能够达到相应的融资标准。同时地方投融资平台依托政府拥有的财力、信用以及其它资产进一步扩大自身的融资和扩张能力，该企业根据拥有的资产、依托的政府资源以及项目预期收益向市场进行直接或间接融资，融入的资金投入到基础设施建设，满足公共需要，同时将资金投入重点和支柱产业，实现各级地方政府战略任务和国有资产保值增值任务。 地方政府投融资平台实际上是地方政府解决自身融资困境的制度创新，其成立主要基于以下原因： 城市化加速和经营城市理念：国内大部分地区包括园区都处于城市化加速发展阶段。在城市化加快发展的背景下，政府需要进行大规模的基础设施投资。对于各地方政府而言，可支配财力有限，远不能满足各项支出增长需要，投融资平台成为地方政府获得充足资金的重要渠道。同时，在城市的建设和管理过程中，各地开始尝试运用市场化、企业化手段来经营城市各项资源，提升城市价值和竞争力。平台公司实际上也承载了政府运用市场机制和市场规律来调控城市发展的“城市经营”使命。 分税制改革：国务院在1993年发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并于1994年开始实施。在这次改革中，对中央和地方收入进行了划分，也对中央和地方事权及支出进行了划分。分税制改革以后，增强了中央财力集中度，调动了地方积极性，我国在中央和地方税种上有了一个较为清晰和明确的界定。但是相对于中央和地方税收的明确划分，中央和地方的事权范围界定却比较模糊，同时我国上级政府对下级政府有着较强的管理机制，出现了 “财权上移、事权下放”的情况。事权和财权的不匹配进一步加大了地方可支配财力不足的困境。这也是地方投融资平台发展的重要背景之一。 法律层面约束：中央政府在1994年出台的预算法中第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”同时，1995年出台担保法第八条也规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。” 在中央制定法律强有力的约束条件下，地方政府为了扩大财力，满足日益增加的投资需求，在地方投融资体制上进行不断创新，也成为引致地方政府投融资平台出现的关键背景。 地方政府投融资平台公司成立的主要使命是承担融资和基础设施建设职能；特别是，综合型或经营性平台公司通过推动市场化、实体化转型，积极发挥平台造血功能 按照平台功能，地方政府投融资平台可以分为“壳”公司融资平台、公益性融资平台、经营性融资平台、综合类融资平台。“壳”公司融资平台仅承担融资职能；融资渠道主要依靠银行抵押贷款，还款来源主要是政府财政收入；公益性融资平台除了承担融资职能外，还会承担部分非盈利性的基础设施项目建设职能，融资渠道、还款来源与壳公司融资平台类似。综合型或经营性融资平台除了承担融资职能、基础设施建设职能，还会运营盈利能力较强的经营性项目以及运作市场化投资业务；平台公司自身有较强的盈利能力，对政府财政的依赖程度较轻，财务风险相对较小，而且可以运用公司债券、中票、短融、信托等多种方式从非银行渠道募集资金。 地方政府投融资平台公司运作机制 融资职能：地方大开发、大发展的背后，首先需要政府充裕的资金支持。特别是在当前，各地招商引资竞争日益激烈，高标准的硬件设施建设将成为吸引企业入驻的重要筹码。地方政府同时肩负着服务社会民生和带动区域经济发展的重任，财政支出负担较重。现行体制下，政府不列赤字的相关规定限制了政府的融资渠道。政府有限的财力与地方开发建设之间巨大的资金需求存在难以调和的矛盾。平台公司成立的使命首先是承担融资职能，解决地方基础设施和社会民生等项目建设资金不足的问题。平台公司成立后可以通过资产抵质押等方式申请银行贷款，而且还可以通过发行公司债券、中票、短融、信托、融资租赁等方式向社会募集资金。 基础设施建设职能：开发建设是平台公司的另外一个重要职能。平台公司募集资金后会将资金投向基础设施建设和其他社会民生项目。平台公司可以自己成立基建公司或工程公司承担项目开发建设，也可以采用公开招投标方式将项目外包。项目建成后，对于非盈利性公益项目，地方政府可以采用项目回购的方式支付平台公司在项目中的投入成本和利润，以便平台公司及时支付银行贷款本金和利息；对于准经营性或经营性项目，可以采取特许经营权、资产置换等方式提升平台公司长期经营能力。 市场化运作职能：成立平台公司实现了地方政