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上海城市管理综合执法现状分析和对策研究 行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。城市管理综合执法是现行行政综合执法中最典型，最成熟的一种执法模式，也是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。上海自1997年起，对街道层面进行城市管理综合执法的探索和实践，以后又逐步提升到区县和市的层面，取得了一定的成效，但也产生了一些问题。笔者拟对上海城市管理综合执法的现状作一分析，并对推动其发展作初步的对策研究。 一、城市管理综合执法的发展历程 上世纪80年代初，为满足上海城市建设和管理发展的需要，上海的行政管理机构从70年代的3个猛增到10个以上。相应地，行政执法队伍也大量涌现。有一个时期，几乎每立一部法就要建一支执法队伍。到上世纪90年代末，仅城建系统就有专业执法队伍6支。 为克服专业执法的不足，上海逐步推进行政执法体制的改革。1993年，在静安区试行综合执法试点的基础上，借鉴香港和一些发达国家的“一警多能”城市管理的经验，依据《上海市人民警察巡察条例》的授权，实行了巡警综合执法。 自1997年始，市委确立了综合执法体制“三步走”的工作方针。据此，同年市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市99个街道分别组建了街道监察队，实施简易程序的综合执法，为构筑基层综合执法为主的城市行政执法体系打下了基础。 2000年7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，同意在本市部分区进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点。同年9月20日上海市人民政府发布第88号令《上海市城市管理综合执法暂行规定》，明确试点区设立区城市管理监察大队，并具体规定了区城市管理监察大队的职责和处罚权限等。同年12月1日，上海在黄浦、徐汇、普陀和浦东新区等区进行城市管理综合执法的试点。 为进一步推进城市管理综合执法，在试点的基础上，上海市人民政府于2004年1月5日发布沪府发［2004］3号文件《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，明确了区县城市管理相对集中行政处罚权工作的指导思想、基本原则、职权范围、实施机构、协调机构、工作要求、实施时间等。同日，上海市人民政府还发布了第17号令《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，进一步具体规定了区城市管理监察大队的职责和处罚权限等。这标志着上海市城市管理综合执法工作在全市各区县全面展开。 2005年6月上海市人民政府发布沪府发［2005］20号文件《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，规定了市级层面城市管理相对集中行政处罚权的范围，并决定在市市容环卫局增挂上海市城市管理行政执法局(简称市城管执法局)牌子，实行“两块牌子，一套班子”。市城管执法局是负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关，具有独立行政执法的主体资格。市城管执法局下设上海市城市管理综合执法总队，受市城管执法局委托，承担相对集中行政处罚权工作的具体事务。至此，上海市已在全市各个层面上基本形成城市管理综合执法的格局。 二、城市管理综合执法的综合优势 自2000年起的城市管理综合执法，至今已有近5年的历史。经过5年的实践，城市管理综合执法已显示出其优势，笔者将其归纳为五个性： 1.综合性。城市管理综合执法的范围相当广，已经涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十项管理中的违章行为行政检查、行政处罚，基本包含了城市管理的各个方面。 2.长效性。城市管理综合执法具有较为完整的执法体系，权利清晰、综合执法。它追求的是长效管理而不是短期效应。特别是，近年来一些区城市管理监察大队(如，普陀区城市管理监察大队)在城市管理综合执法社区网格化管理、相关部门信息共享机制等方面作了有益的探索和实践，有效地巩固了城市管理综合执法的成果，提高了综合执法的长效性。 3.简易性。城市管理综合执法中涉及到大量的在一定区域内存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，但往往是一种违法行为涉及多个专业执法部门。过去，处罚这类违法行为因为涉及的处罚部门多，往往是“七八顶大盖帽、管不住一顶破草帽”，执法程序比较复杂。综合执法较好地解决了这个问题。大都可采用一般程序与简易程序的方法来处理这些违法行为。从而简化了执法程序、降低了执法成本。 4.独立性。