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基于非正式规则的农村公共事务治理路径探索 摘要：从非正式规则的含义与农村公共事务治理的现状出发，分析了江西z村征地利益分配中非正式规则的表现、作用及其运作逻辑。乡政府对非正式规则的默许、村民的个体理性思想、参与公共事务的意愿等为非正式规则的利用提供了可能性，z村利用非正式规则解决征地利益分配中的矛盾为农村公共事务治理提供了经验。 关键词：农村；公共事务治理；正式规则；非正式规则；江西省 中国于20世纪80年代初确立了村民自治制度，村民成为农村公共事务管理的重要主体和参与者，并且具有了基本的利益表达权。但在中国乡村社会“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”，因此，农村公共事务的治理仍不能摆脱集体行动的困境。中央政府于2000年提出了“一事一议”的制度，以解决农村公共物品供给的筹资问题。然而，“一事一议”并不能完全使村民的利益表达得以实现，村民参与意识不强，社会监督不利，上级政府的过度行政干预等，都使乡村自治蒙上阴影。对江西z村征地及利益分配案例的研究发现，非正式规则的应用为农村公共事务治理开辟了新的路径。 1.非正式规则与农村公共事务治理 1.1非正式规则 制度可以理解为一种行为规则，它旨在约束个人行为，协调人际关系，稳定社会秩序，制度包括正式规则和非正式规则两个部分。正式规则也称正式制度，是那些以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。非正式规则也称为非正式制度，它是和正式制度相对应的概念，指人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。非正式规则主要包括日常惯例、传统道德规范、文化习俗、价值观念、习惯伦理等。相对于正式制度安排，非正式规则具有自发性、非强制性、时滞性与隐蔽性等特征。非正式规则是在人们长期的生活实践中积累形成的，是人类生产与生活的产物，对人类的文化及社会实践活动有着深刻的影响。 1.2基于非正式规则的农村公共事务治理 中国农村的公共事务治理主要涉及公共资源、公共服务和公共设施三种类型。部分学者认为中国农村公共物品存在供给不足、供给结构不平衡等问题。申米玲[m运用理论和实证分析结合的方法发现，中国农村公共物品供给还存在各级政府及村民组织之间权限界定不清、供给主体混乱、乡镇级财政事权与财权矛盾等问题。在农村，有效监督的交易费用往往很高，尽管公共品效益共享，但是理性经济人容易形成搭便车行为，集体行动因此陷入困境。Ostrom基于实证分析认为，社会资本是帮助克服集体行动困境的核心基础。张青等认为中国农村社会资本按照发生的时间和内容主要分为传统社会资本和现代社会资本，其中农村传统社会资本是建立在家族、宗族等单位参与网络基础上的传统网络、观念和习惯，而这些都属于非正式规则的内容。 基于日常生活习惯的非正式规则是一种潜在的制度规范，对人们的影响很深刻，它内化在人类社会活动中，影响人们的价值判断、道德信念及行为选择，作为一种无形的约束力，评价并监督人们的行为，改造人类实践活动及正式规则。正式规则由于脱离社区居民的生活实践，不能完全解决公共事务治理中的问题，非正式规则以它的形式来诠释正式规则、化解公共事务中的矛盾与冲突。 2.Z村征地利益分配中非正式规则的作用及表现 2013年LG乡政府决定征用LG居委会下辖的z村63 285 m2的山地与田地以建设绿色创业园与移民新区。乡政府拟定的土地征用协议规定，耕地27 000元/667 m2，山地3 000元/667 m2，进行一次性补偿：被征用田地的农户，按被征地面积的7%预留给征地农户建房，有山地被征用的，按2%的面积预留给征地用户建房，如果预留地面积不足1户建设面积的，可以向政府申请购买不足部分，并且只能建1户，购买价格为600元/mz，如预留地面积超过1户不足2户的，其不足部分可向政府申请购买，购买价格为900元/m2。村民签字后抽签决定房基位置。然而，实践中被征地面积确定、村民签字、房基分配并没有完全按照正式规则的程序来处理。z村征地事件的处理充分利用了非正式规则的作用。 2.1非正式规则在Z村征地中的表现 乡政府作为国家在农村社会的代表，依法征收农民土地，并依照法定程序对被征地农民进行补偿。但拥有国家授予的法定权威并不能使乡政府顺利地征收土地，原因是部分村民不愿意田地被征用。z村大部分村民都不同意在征地建房，乡政府工作人员清楚这一事实，即将村民集中起来并按照程序公开地签字更加困难，因此采用“挨家挨户”签字的方案。到村民家里劝说签字这一方法将“公事”转变为了“私事”，背后隐含的意义是“可以商量”，为村民表达不同意见创造了有利条件。于是就产生了村民和政府在“后台”的协商、讨价还价。有的村民起初不愿签字，后来又签了字，这也展现