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我国政府间财权与事权划分问题浅析 　　摘要：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。当前我国政府间财权与事权划分存在许多问题，本文就这些问题及十八届三中全会提出的有关改革措施应如何落实提出笔者的建议。 　　关键词：财政体制 财权 事权 改革 　　财政体制也即政府财政管理体制，是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职权划分和财力分配。自1978年以来，我国财政体制先后于1980年、1985年和1994年进行了重大调整，大致可以概括为政府财力从分权到集权的过程。现行体制是沿用了1994年的分税制改革：在划定中央政府和地方政府事权的基础上，按照税收分享的方式划分中央政府收入和地方政府收入，并采取转移支付平衡地方政府间财力差距的财政管理体制。由此可以看出，财政体制主要包括事权、财权与政府间转移支付三个基本要素。十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，说明当前的财税体制还不够完善。本文就当前我国政府间财权和事权划分存在的问题进行讨论并提出相应的政策建议。 　　一、当前我国政府间财权和事权划分存在的问题 　　财税体制改革是近年来的热门话题，因此已有的研究也很多。马万里、李红霞等就该问题已有较全面的回答。 　　（一）事权与财权的分离 　　事权是政府职能的体现，也可以理解为“政府应该干什么”。在市场经济条件下，政府有三大职能：资源配置、收入分配及经济稳定职能。政府的资源配置职能主要体现在提供公共产品和服务，而公共产品根据它受益范围可分为全国性公共产品及地方性公共产品。公共产品的受益范围决定了由哪一级政府提供，财政支出可以很好地反映事权的划分。 　　财权是财政收入获取权，就是“政府可以干什么”。财权是财政利益在各级政府间分配的体现，主要表现为税权。为了实现“成本一收益”对称，符合效率标准，即财税体制的安排应实现“财权与事权匹配”。而我国的事实是：中央政府集中了大量的财政收入，在财权越来越集中的同时，具体事权却在下移。地方拥有一半的财政收入却负担着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权严重分离。 　　图1显示了地方财政收入占全国财政收入的比重整体下降而地方财政支出占全国财政支出的比重逐渐上升的趋势（中央财政刚好相反）。我们重点关注分税制改革前后。分税制改革扭转了地方财政收入比重上升的势头。1993年地方财政收入占比高达78%，1994年即下降为44%，近年来维持在50%左右；而地方财政支出的比重2013年已经达到85%。收入与支出的缺口不断扩大，在一定程度上说明了我国政府间财权与事权分离严重。 　　（二）财权事权失衡，引发连锁反应 　　（1）催生土地财政 　　由于财权高度集中在中央，为解决收支平衡问题，地方政府不得不卖地求生，造成了严重的土地财政依赖症。根据数据显示，目前土地财政收入呈现上升趋势，其在地方财政收入中占的比重也在波动中增长，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。这进一步推动了房价的飞涨；此外，由于地方政府官员的晋升与GDP考核挂钩，促使他们一味追求经济增长。通过卖地大搞无谓的投资建设，使得土地财政愈演愈烈。 　　（2）引发地方债台高筑 　　财权与事权不一致引发的另一后果就是地方债务的积累。审计署副审计长董大胜预计2013年中国地方债务最多达18万亿元。债务规模过大，来不及归还，地方政府只能陷入借新债还旧债的恶性循环当中。一旦地方政府无力偿还就会出现债务危机。但由于我国《预算法》规定不允许地方政府发债，这种债务最终会落到中央政府身上，最终还是要纳税人买单。 　　（三）转移支付制度不够规范 　　转移支付是对政府间事权、财权划分不对等的一种纠偏和矫正。目前我国转移支付制度中存在的问题有：难以确定转移支付规模，总体力度不足。主要体现在基层政府财政困难。这与我国转移支付长期实行的“基数法”计算是分不开的；财政转移支付内部结构不合理。如税收返还比重较高，专项转移支付所占比重过大，一般性转移支付比例过小；财政转移支付分配结构不合理。从纵向看，市级政府人均财政转移支付数高，而县级比重少；从横向看，东部地区转移支付比重大，财政困难的西部地区比重小；财政转移支付缺乏监督机制。我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律。不仅如此，转移支付资金的执行缺乏监督及绩效评价机制。 　　（四）缺乏相关的法律保障 　　我国并没有在法律层面上对财权和事权进行明确划分，也没有针对土地财政、地方债务、转移支付制度等进行立法，这使得中央和地方政府在缺乏规范政府间财政关系的强制性法律约束下往往采用行政手段。 　　二、财税体制改革政策建议 　　针对以上