后工业化对“执行者”角色政府的挑战及转变.docVIP

后工业化对“执行者”角色政府的挑战及转变 〔摘要〕近代政府是建立在政治―行政二分的基本框架之上的，政府被设定为执行者角色。政府存在的合法性就是执行政治命令以履行有效管理社会的职能。随着社会进入后工业化进程，政府失灵的现象频频出现。当我们追根溯源思考这个问题时，我们发现其本质原因在于政府执行者角色已经不再适应后工业化社会的治理需求，政府的存在价值已不再局限于“回应”社会诉求的层面。面对社会其他组织日渐强烈的自治行动诉求，合作治理社会的模式逐渐成形，政府的服务者角色意识逐渐觉醒，政府从执行者向服务者的角色转型是从本质上解决政府失灵问题的重要方案。 〔关键词〕后工业化；执行者；服务者；政府失灵；合作治理 〔中图分类号〕D035.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0099-08 角色的概念是社会心理学从戏剧舞台用语中借用过来的，美国社会学家米德（R?H?Mead）和人类学家林顿（R?Linton）较早地把“角色”这个概念引入到社会心理学研究领域。社会角色是在社会系统中与一定社会位置相关联的符合社会要求的一套个人行为模式，也可以理解为个体在社会群体中被赋予的身份及该身份应发挥的功能。换言之，每个角色都代表着一系列有关行为的社会标准，这些标准决定了个体在社会中应有的责任与行为。由上可知，角色概念一般用于界定于个体的研究层次，而此处从角色的研究视角来探讨政府，就是指政府被社会组织所期待的扮演角色。或者说，政府预期实现其组织存在的合法性，就必须严格按照社会为其设定的预期角色来规范自己的行为。进一步而言，在政治―行政二分的理论假设前提下，政府就被设定为执行政治命令的角色，政府通过对社会的有效管理来实现对此角色的诠释。 一、政治-行政二分：政府“执行者”角色的生成 在工业社会，政治和行政是公共生活领域的主要组成部分，行政从政治母体中孕育而出，随着行政学科的形成和发展，政治与行政的分化日趋明显。政治负责表达国家意志，所以，政治形成了决策者的角色。行政负责将政治的决策具体执行，所以承担起执行者的角色。可以说，正是政治-行政二分才塑造了决策者和执行者的二重角色。在工业社会的治理模式中，执行者角色由政府来具体承担。从政治的视角而言，政府的执行者角色体现在于对政府绩效衡量标准就是能否遵循国家意志、有效率地执行政治所制定的政策。具体而言，国家政治的普遍性诉求是保障社会秩序，为经济发展创造良好而稳定的社会环境。这种政治意志传达到政府并由其具体执行落实，政府通过对社会的有效管理以实现政治意志。因此，政府在履行管理社会的职能时，也充分体现了其执行者的本色。 （一）政府“执行者”角色的理论证成 通过对行政学发展理论的梳理可以发现，从威尔逊确立行政学科伊始，就明确了政府在公共领域中所扮演的执行者角色。威尔逊在谈及行政学的主要研究内容时提到，行政的关键问题就是要解决政府怎样能花费少但是效率高。〔1〕威尔逊显然把行政学放置在了一门技术科学的地位，换句话说，政府的关键职责就是如何加强专业知识、提升技术能力，以保证更好更迅速地执行政治决策、实现国家意义。至于政策是否符合社会现状、是否能够有效解决社会问题、甚至政策的执行可能会加剧社会问题的恶化等等诸如此类的价值层面的问题，都不在行政的考虑范围之内，也不存在行政的职责之内。根据威尔逊这种理念建立起来的政府理所当然的是一种纯粹形式化和专业化的行政机构，它的职能就是执行政治所确定的政策，效率成为这种执行政策活动的主要目标。 古德诺在威尔逊理论的基础之上对政治与行政的关系进行了更加深入的探讨，他认为，两者之间更多的应该是一种协调关系。政府的职责是执行政治决定，在实际的执行过程中有时又会担负起表达国家意志的责任，但是这种表达仅仅体现在具体行政活动的细节之中。当然，国家及立法部门作为表达政治意志的主要机构，名义上只是负责表达国家意志，但是实际操作中它们有时也会执行政策、法规。在这里可以看到，如果说威尔逊是对政治―行政二分做了框架性界定的初步工作的话，那么古德诺已经把行政工作如何具体表达国家意志进行了细化的考量，也就是开始思考政治―行政二分具体化的实践路径。古德诺在对政治与行政二分的实践方式考察中，虽然观察到并不能对两者进行完全泾渭分明的划分，但是，他仍然只是在二分法的框架之下协调政治与行政的关系，行政的主要任务依然是执行政策。 20世纪70年代兴起的新公共行政运动从表面上来看，是对罗斯福新政之后的行政进行全面的反思，实质则是企图重新解决政治与行政的关系问题。新公共行政运动提出建立起高级文官制度，通过一个法案确定高级文官的地位，增强任命官员数量和民选官员数量。新公共行政运动的实质并没有撼动二分法的基本框架，只是从量化的视角提出了一系列具体的对策，以期望对政治与行政的关系做出策略性调整。80年代新公共行政走向