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浅谈城市土地市场的管理创新：土地储备制度 　　【摘 要】土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新，对于加强土地使用，促进经济社会可持续发展有着极其重要的作用。目前我国土地储备制度还存在着很多问题，本文在总结我国土地储备制度的基础上，提出了相应完善制度的建议和措施 　　【关键词】土地储备制度；城市土地；土地市场 　　所谓土地储备制度，是指土地储备机构通过征用、收购、置换和到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由土地储备机构统一进行土地整理，然后进行储备，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的土地有计划投入市场的制度。[1] 　　土地储备制度的建立代表的是我国城市土地制度革新的方向，是我国城市土地利用制度的一次重大变革。有人将其誉为我国解放后第二次土地管理革命。土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新，对于政府加强土地管理，促进社会经济的可持续发展起着相当重要的作用。 　　1 我国城市土地收购储备制度的发展历程 　　我国的土地储备制度是国有土地使用制度改变过程中的革新，其建立有相应的历史以及制度原因。1987年以前，我国实行的是国有土地使用权无偿无期限无流动的所谓三无制度，城市中大量的土地被长期闲置，这一制度从根本上来说属于否认了城市土地的商品属性。 1995年以后，我国政府开始鼓励企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，但在当时的法律制度下，这些企业可以用补办土地出让手续转让土地的方法，使自己成为土地供应者，最后直接导致的结果是存量土地多头供应的情况大量出现。 　　1996年我国在上海市成立第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，1997年杭州土地储备制度开始启动，2001年4月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”[2] 　　2 土地储备运作模式 　　纵观我国目前实行土地储备制度的城市，全国还没有形成一个统一的运作模式。 　　陈建设将我国土地储备制度的运行模式分为三种： 　　一是，按照市场机制运行的模式，这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求，通过与被收购单位协调，确立土地收购价格或约定收益分成，按照约定由储备机构支付收购金。取得土地并按照现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。 　　二是，行政指导和市场运作相结合的模式，这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发。土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。 　　三是，行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围。对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签定国有土地使用权收购合同。储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用、取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资，入股部分进行管理。收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。[3] 　　3 土地储备制度存在的主要问题 　　3.1 土地补偿形式与内容不尽合理 　　土地储备中心在征购、回收土地时，对土地征地补偿的形式过于单一，例如：在目前的土地储备制度下，对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进行安置，虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响，但是从长远来看，由于没有在农民的生存与发展的角度上思考，会造成某些劳动技能相对较差的农民会出现因为失地致贫的情况出现，从而产生新的社会问题。 　　3.2 土地储备制度管理结构有待完善 　　由于缺少现成模式经验可以借鉴，我国土地储备制度一直处于摸着石头过河的过程，现行土地储备管理模式是市、区两级政府管理，两级土地储备机构除名称差不多外，在行政上、经济上等方面都呈现出了各自独立运行的状态。同时，当地政府有时为了增加城市重大项目的建设，会特批一些具有城市土地储备职能的企业。最后导致的结果是城市土地储备机构多而散、小而弱，在城市土地储备上形不成合力，甚至在某些时候会出现互相牵制的情况，反而制约了土地储备的发展。 　　3.3 城市土地一级市场未形成垄断 　　政府垄断城市土地一级市场，是土地储备制度能否有效实行的一个关键方面。然后从目前来看，各城市的土地储备机构并不能垄断当地的土地一级市场，还有很多相关部门能够对一级市场的土地进行回收整理和开发。 　　3.4 土地收购储备资金短缺 　　由