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关于建立健全横向生态补偿制度的思考 　　 加快建立健全生态补偿制度，是党中央、国务院做出的重大决策，也是生态文明建设的重要制度保障。横向生态补偿作为生态补偿中的有机组成部分，对于调整生态关系密切地区间的利益关系，促进生态保护的经济外部性内部化，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路具有重要意义。 　　 一、横向生态补偿的内涵和特点 　　 （一）生态补偿的内涵 　　 生态补偿概念起源于生态学理论，最初专指自然生态补偿的范畴。1991年版的《环境科学大辞典》将自然生态补偿（Natural Ecological Compensation）定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。20世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，更多地被理解为一种资源环境保护的经济刺激手段。在国家政府文件中，首先提出生态补偿概念的是1997年11月由原国家环保总局发布的《关于加强生态保护工作的意见》，该意见提出按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的方针积极探索生态环境补偿机制。李文华、井村秀文等（2006）通过专项研究较为系统地指出，生态补偿就是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排，广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费;而狭义的生态补偿则主要是指前者，即对人类行为产生的生态环境正外部性所给予的补偿。国外一般将生态补偿称作生态服务付费（Payment for Ecological/Environmental Services，PES），这主要是由于国外有着相对完善的自然资源资产产权制度和用途管制制度以及健全的市场体系，生态服务可以作为一种商品进行市场交易，即使用生态产品要支付一定的费用。 　　 （二）横向生态补偿的内涵 　　 横向生态补偿是一个新的概念，目前在国内外还没有系统的研究，也缺乏权威的统一表述，只是在一些地方开展了具有横向生态补偿特点的实践。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分专门就“加快生态文明制度建设”做了具体的安排，其中在关于自然资源与生态保护制度建设方面，首次明确要求“推动地区间建立横向生态补偿制度”。随后，在2014年中央政府工作报告中，提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。这是我国从中央层面最早对横向生态补偿提出要求。在学术研究中，目前还没有专门针对横向生态补偿的系统研究，但是在有关生态补偿的研究中，有时会涉及到横向生态补偿的内容。李文华和王金南（2006）等学者认为，横向生态补偿（Horizontal Ecological Compensation，HEC）是生态补偿（Ecological Compensation，EC）中的一种重要方式，可以有效调节生态保护区与生态受益区之间的利益关系，加强生态系统保护和促进生态系统可持续利用。本研究认为，横向生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的外部性内部化，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间利益关系的制度安排。 　　 （三）横向生态补偿的特点 　　 1、生态受益区与生态保护区之间不具有行政隶属关系 　　 横向生态补偿最为显著的特点就是在不具有行政隶属关系的生态受益区与生态保护区之间开展生态补偿。在具体实践中，生态保护区与生态受益区之间既可以是平行关系，比如省与省之间、地级市与地级市之间、县与县之间、乡与乡之间，也可以是斜向的关系，比如省与地市之间、地市与乡镇之间等，只要是生态受益区与生态保护区之间在行政管理上不具有隶属关系，就属于横向生态补偿的范畴。 　　 2、生态受益区与生态保护区之间利益关系明确 　　 之所以能够开展横向生态补偿，就是因为生态受益区与生态保护区之间具有非常密切的利益关系，生态受益主体非常明确。生态受益区能够非常明确的感受到生态保护区生态保护所产生的经济外部性，比如河流的下游地区与河流的上游地区之间，调水工程的受水区与送水区之间，饮用水源区与毗邻的水源涵养区之间等。生态受益区对生态保护区加强生态保护具有强烈的需求，而且生态受益区的经济发展水平往往高于生态保护区的发展水平，具备开展横向生态补偿的财力。 　　 3、主要采用市场化的手段 　　 与纵向生态补偿主要采取财政转移支付、征收生态税等手段不同的是，横向生态补偿一般是采取市场化手段。因为横向生态补偿主要在生态保护区与生态受益区之间利益关系非常明确的区域之间开展，生态保护经济外部性比较容易通过市场化手段内部化。生态受益区