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民族地区环保NGO在环境治理中的作用及实现路径 [摘要]我国西部民族地区环保NGO的发展较为滞后，进一步加强对西部民族地区环保NGO发展的系统研究，有助于深入认识并发挥环保NGO在环境治理的作用。本文以洱海治理为个案，通过地域差异、经济差异、政策执行偏差及民俗差异等角度分析环保NGO在参与洱海治理中所发挥的作用及制约其作用发挥的阻碍因素，并提出能够充分发挥环保NGO在洱海治理作用的对策和建议。 [关键词]环保NGO；洱海；治理；路径 我国西部地区环保NGO的发展较为滞后。洱海流域既是全国湖泊综合治理的成功典型，也是政治、经济和社会环境发展受民族传统持续影响的典型区域。因此，以洱海治理为个案研究环保NGO在西部民族地区环境治理中的作用是极具典型性和代表性的。 一、环保NGO洱海治理现状 洱海污染的主要问题在于湖泊的富营养化问题，与洱海流域内居民的生活生产方式与洱海环境污染是密切相关。 （一）环保NGO洱海治理的起因和存在形式 随着公民社会的逐步完善和发展，环保NGO也已在调动群力和转变居民生活生产方式中发挥着不可替代的作用，这又为其参与洱海环境治理提供了坚实的社会基础。另外，随着洱海流域政治经济和社会环境的改善，环保NGO也获得了良好的发展环境。[1]近年来，国内外环保NGO均对洱海环境治理极为关注，与此同时各种“官办”的社区组织和草根的专业组织也都得到一定发展。我国环保NGO分为“官办”型和“草根”型两种形式。 （二）环保NGO洱海治理的行为特征 环保NGO的行为具有公益性、无偿性和多样性的特征，环保NGO参与环境治理受自身定位和性质的影响，这种影响在其作为第三方时最为明显。在这方面，官办型环保NGO和草根环保NGO略有不同。官办型环保NGO的具体参与行为大多受政府部门的引导，因此其独立性受到很大限制，具体参与行为也相对单一。草根环保NGO自身受政府行为引导较少，其独立性较强，自设立时便因其切入点的不同而种类繁多，形式也多种多样。 （三）环保NGO洱海治理的资金来源 环保NGO经费紧张是其不得不面对的现实困难。通常情况下，“官办”型环保NGO有政府部门的支持，而绝大多数草根环保NGO都很难得到政府的资助，其维持正常活动的资金有少部分来自国际环保NGO的资助，但主要还是来源于社会捐款、会员会费和基金会资助。[2]在洱海环境治理中，现有环保NGO受设立性质和目标的影响其资金来源也各有不同。 二、环保NGO在洱海治理中的障碍 自上世界90年代以来，许多环保NGO已活跃于中国的环保领域。受区域发展差异的制约，我国西部环保NGO发展较为滞后。环保NGO建立和参与洱海治理上较晚，阻碍其发展的因素也较多，当前环保NGO存在的问题既受外部客观条件的制约也有内部自身建设不足的因素。 （一）法律依据不足，监管主体混乱 法律体系的不足使得环保NGO常常缺少其原本应具有的法律主体地位。监管主体混乱严重制约着环保NGO的发展。环保NGO在参与洱海环境治理中同样如此，受管理体制障碍的影响，接近基层民众的草根环保组织注册极其困难，并且在登记管理机关和业务主管机关的“双重管理”下发展的履步维艰。 （二）参与形式单一，公民参与不足 当前环保NGO在参与洱海环境治理过程中所拥有的参与形式单一，大多都是志愿性的宣传教育活动和科学调查活动，其活动范围和影响还十分有限。在这些组织中，虽有部分组织有机会参与政府环境政策和工程项目制定与执行的监督，但往往收效甚微。另外，现有的各种参与形式中因缺少对流域内传统民族文化的思考，很多活动的实施很难获得群众的支持和认可，这便使得活动开展时常脱离实际，甚至与基层群众传统观念相冲突。洱海流域传统的原始自然崇拜盛行，洱海流域内居民对自然的崇拜是有着深刻文化牵连的。合理结合流域内居民的传统文化信仰以培育人们的环境主体意识具有现实可行性，然而当前的相关治理部门却严重忽视了这一点。由于没有对流域内的传统文化进行合理运用，洱海环境治理过程中群众信任缺失、基层政策执行偏差及环境主体意识薄弱等问题频频凸显。 （三）资金来源不足，环保后继乏力 经费短缺几乎成了现有环保NGO的通病。洱海流域地区经济发展滞后，政府投入洱海环境治理的资金是有限的，其中给予环保NGO的更少，而能够获得政府资助和补贴的民间组织更为稀少。另外，近年社会捐款和国外融资也渐显困难。 （四）环保NGO组织松散，人才匮乏 环保NGO自身组织的松散和人力资源的匮乏，使其在参与洱海环境治理过程中问题不断。在工作开展中，环保NGO由于组织松散而难以强化内部管理和扩大社会影响，又由于受人力资源匮乏的制约而难以科学有效地开展实地调查，以致工作脱离实际和项目实施中断。综合而言，环保NGO自身建设缺陷存在的原因，除国家管理制度不完善以外，主要还在于优秀人才的缺乏。而福利待遇少也是环保NGO吸纳人才的