托马斯——公共与的理解.doc

公民参与兴起原由 （一）背景：传统视角下——管理者与外界隔绝 20世纪初叶，公共行政学作为一个独特的职业领域开始发展起来，公共行政的第一批理论家对于公民参与管理过程采取了明显敌视的态度。威尔逊和其他早期理论家试图使公共行政管理与阿尼当时甚嚣尘上的政党分赃政治制度的政治影响。这些理论家坚信，公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么，它就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同。 这些思想最终以“政治与行政二分论”的形式呈现了其论点。古德诺等理论家认为，公民参与应是政治领域的适当范畴。相反，公共行政则将公民参与看作是一个不适宜本领域的范畴，它最好是远离职业化的行政官员。 二分论假定，公共行政不需要价值判断，价值判断只会让那些公众力量或者其他政治力量介入行政管理。用威尔逊的话说（Wilson,1887,P.210）：“行政问题不是政治问题。虽然政治为行政设定了任务，但是，它不能忍受让政治去控制、操作它的行政人员。” 在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。在整个20世纪，政治与行政二分论一直影响着公共行政的思维方式，而且在数十年中，它具有支配性的影响力。 正如人们可能看到的那样，这个时期的理论思想并没有提出什么改革措施，去鼓励、推动行政者回应公民的需求。尽管人们认为，行政管理者从根本上应向公民负责，但是，这种责任却是间接性的，也就是说，其责任是通过民选官员这一中介来实现的。 （二）缺点日益暴露，新公共行政兴起 尽管早在20世纪初期，政治与行政二分论存在的问题就已经明显地暴露出来了，但是，它依然主宰者公共行政的理论与实践。直到20世纪60年代，一系列综合性的影响因素促使人们重新思考公共行政的发展方向问题。其中，一些影响因素来自于行政管理职业者的外部，来自于公共政策的变化；而另一些影响因素来自于行政管理职业者的内部，来自于新一代公共行政理论家的崛起。 与此同时，在世人对行政管理实践者政策实施带有偏见和有失公正的一片指责声中，公共行政学界备受困扰。20世纪60年代后期，对行政管理者的批判日益普遍化。 外来批判的刺痛和公共政策改革的刺激，都促使公共行政开始了一段时期的精神和灵魂探询。渐渐地，职业群体领袖形成了一套公共行政的新理论，这就是著名的“新公共行政（the new public administration）理论。在这一理论中，包含了更多公民参与公共管理过程的思想。新理论的形成源于它强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值。拉德·拉波特（Todd LaPorte,1971） ◆对政治与行政二分论缺陷的批判 无论政治与行政二分论假设在历史上是如何正确，但今天，它已经不能再体现公共行政的本质了。二分论的缺陷体现在以下几个方面： 首先，并不像二分论设计的那样，行政管理者仅仅局限在狭窄的公共政策执行的角色上，相反，行政管理者经常介入公共政策的制定。 同时，随着政府系统变得日益复杂，即使是让有良知的政策制定者来制定公共政策，他们也没有能力预料到那么多相互冲突、充满争议的政策问题。并且，价值判断成为项目运作中不可回避的问题。 与此同时，人们开始对政府的一些传统职能进行重新定义，这也降低了技术标准在以前发挥过的支配性作用，强迫行政管理者执行政策时运用价值判断。例如，韦伯（Webber,1974,PP.6-7）就阐述道，在以前，公共交通投资被界定为“基础性资本投资，就是指投资于有形的道路或有形的设施……”，其投资建设往往以“作为公共交通系统本身具有的因素”为标准，如包括“告诉公路建设的里程数、机场建设的数量和交通路网拓展的地理范围等“。韦伯进一步指出，在新的公共管理思维里，这些投资项目则被看作是”一项服务而不是一项设施……这一简单的转变即刻促使我们以动词的语式而不是名词的语式来描述、解释公共交通系统。……于是，这些思考会不可抗逆地引导我们回答更加关键的问题，那就是，公共系统应该为谁而建造？” 最后，新理论家们还对单向性的、自上而下的权力流动的常识提出了质疑。与此同时，现有的理论也提出了规范性的基础，使人们确信，政策影响力也应该从公民流向行政官员，从行政官员流向选任的政策制定者。 如果一个人接受了这种有关公共行政工作性质、特征的新思维，那么他就会发现，政治与行政二分论断言的行政管者隔绝于政治和公民的观念是毫无意义的。就像库珀描述的那样（Cooper,1984,P.147），“早期的改革者没能预测到，在现代化的工业国家里，让‘专业的’、‘职业的’行政官员维持从属于政治家的地位根本就是不可能的。专业技术和特有知识具有的力量、政府面对问题的复杂性，以及政府规模的扩张都不断地排挤着公民总体和公民代表的作用。” （三）相关改革议程中，公民参与显示出其优势 几