加强城市土地宏管理的建议.docVIP

加强城市土地宏观管理的建议 饶会林 王雅莉 我 国 现 代 化 建 设 形 成 了 对 土 地 资 源 越 来 越 大 的 需 求 ， 特别是城 市 对 土 地 的 需 求 急剧增加 。 全 面 贯 彻 中 共 中 央 国 务 院 5．18 通 知 精 神 ， 应 特 别 注 意 通过经济办法加强 对 城 市 土 地 需 求 的 宏 观 管 理 ， 本 文 对 此 提 出 一 些 建 议 。 一 、 城 市 土 地 所 有 权 的 确 认 与 分 解 （ 一 ） 问 题 的 提 出 经 济 发 展 中 的 工 业 化 总 是 伴 随 着 城 市 化 进 程 ，我 国 城 市 对 土 地 的 需 求 必 然 越来越大，对于供给量固定的土地来说，就 会 影 响 到 农 用 土 地 的 减 少 ， 这 是 一 般 发 展 趋 势 ； 这 里 的 问 题 不 在 于 城市用地需求增大和农 地 减 少 数 量 本 身 ， 而 在 于 如 何 把 城 市 对 土 地 的 需 求 控 制 在 对 其 所 需 土 地 利 用 的 社 会 效 益 大 于 其 社 会 成 本 的 限 度 上 ，防止低效率、无效率和负效率用地。这 一 问 题 实 际 上 已 成 为 现 代 市 场 经 济 国 家 普 遍 关 注 的 问 题 。 一 般 市 场 经 济 国 家 的 土 地 利 用 是 以 土 地 私 有 制 为 基 础 ， 在 国 家 不 介 入 土 地 市 场 的 情 况 下 ，是 以 很 高 的 市 场 经 济 效 益 迅 速 发 展 的 ，在 那 里 ，农 地 资 源 变 为 工 商 等 业 使 用 往 往 以 土 地 利 用 的 市 场 价 格 即 私 人 效 益 大 于 其 社 会 效 益 为 准 则 。 其 结 果 加 大 了 土 地 开 发 费 用 ，增 加 了 城 市 消 费 成 本 ， 形 成 公 共 设 施 负 担 等 等 土 地 资 源 利 用 不 当 、 社 会 效 益 与 私 人 效 益 严 重 冲 突 的 矛 盾 ， 因 而 要 求 这 些 国 家 运 用 政 府 力 量 按 边 际 社 会 产 出 等 于 边 际 社 会 成 本 的 原 则 实 行 农 地 保 护 。 与 这 种 情 况 不 同 的 是 ， 我 国 实 行 土 地 公 有 制 度 ， 城 市 土 地 属 全 民 所 有 即 国 家 所 有 （ 实 际 上 是 由 市 政 府 支 配 ）， 土 地 的 开 发 和 利 用 基 本 上 决 定 于 行 政 机 制 ， 市 场 机 制 的 作 用 还 很 微 弱 。比 如 我 国 现 行 的 土 地 供 应 实 际 存 在 着“ 双 轨 制” 即 有 偿 的 土 地 出 让 和 基 本 无 偿 的 行 政 拨 地 两 种 方 式 ，而 后 者 在 增 量 土 地 的 供 应 中 约 占85％ 左 右 。 在 有 偿 供 应 土 地 中 ， 有 90％ 左 右 叫 作 协 议 出 让 土 地 ， 这 种 方 式 ， 主 观 随 意 性 大 ， 没 有 引 入 市 场 竞 价 机 制 ， 大 多 地 价 奇 低 ； 与 此 同 时 ， 土 地“ 隐 形 市 场” 十 分 活 跃 ，导 致 我 国 国 家 土 地 收 益（ 地 租 ）大 量 流 失 ，乱 占 耕 地 、 违 法 批 地 、 浪 费 土 地 等 现 象 屡 禁 不 止 ，土 地 资 源 未 能 实 现 最 大 有 效 利 用 。这 是由于国家没有完全承担起所有者职能，所有者主体不明确和没 有 建 立 起 适 合 市 场 运 作 的 土 地 产 权 制 度 而 使 土 地 资 源 的 运 用 还 不 能 真 正 体 现 市 场 规 范 所 致 。因 此 ，我 国 农 地 保 护 问 题 的 实 质 则 是 如 何 尽 快 建 立 起 真 正 意 义 上 的 城 市 土 地 市 场 ，相应的建立土地产权 制 度 ，运 用 市 场 机 制 约 束 土 地 开 发 者 行 为 ， 并 通 过 政 策 引 导 提 高 土 地 资 源 利 用 的 社 会 效 益 ，这样一个体制建设问题。为此，我们必须从体制建设入手，加强对城市土地利用的宏观管理。 （ 二 ） 城 市 土 地 产权制度的一般分解 我国土地实行公有制度，城 市 土 地 属 于 国 有 ，这 对 于 我 国 这 样 一 个 人 均 占 地 资 源 极 为 有 限 的 发 展 中 大 国 来 说 ， 是 符 合 国 情 ， 并 有