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政社分开：政府对社会组织管理动态 　　摘要：在政府长期以来的双重管理体制之下，社会组织呈现官民二重性特征。十八大以来，政社分开成了社会组织管理体制改革的关键，也成了今后政府对社会组织管理的价值指导。政社分开，不是政社割裂和政社对立，而是政社合作。政社分开的最终目的是社会组织获得充分的管理自主权，在政府引导监督和制度规范内，与政府进行积极沟通联动。政府与社会组织的有效合作，将是十八大以后政府对社会组织管理的趋势所在。 　　关键词：双重管理；社会组织；政社分开 　　在经济高速发展、社会巨大变革的今天，伴随着利益多元和民主进程的加快，人民对于分享经济发展成果和政治参与的诉求不断增强。然而，由于政府制度供给的不足和管理方法的落后，人民利益诉求和信访渠道的不畅致使矛盾频发，各种社会问题凸显。因而，转变政府职能，充分发挥社会组织的作用已成为前沿命题和崭新课题摆在面前。近年来，社会组织快速发展，政府对社会组织管理创新也不断变化。十八大以来，无论从政策上，还是领导人的讲话中，都能看到政府对社会组织管理的重大变化，包括对社会组织的态度、具体管理办法等方面。 　　一、社会组织的界定与现状剖析 　　1.概念界定 　　2004年9月，党的十六届四中全会决定中要求，“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。2006年，党的十六届六中全会决定中更加明确提出：“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”这里所说的社会组织，是此前政府使用的与之对应的“民间组织”，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。广义的社会组织为政府之外的、以非营利的方式提供公共物品的组织，而本文采用的社会组织的概念，是指从广义社会组织中剔除掉“政府性较强的”“人民团体”“免登记社团”和“事业单位”而得到的狭义社会组织。文章所讨论的政社关系亦指政府与狭义社会组织间关系。 　　2.现状剖析 　　改革开放以来，我国社会组织数量明显增长。截止2013年一季度，全国依法登记的社会组织50.1076万个，其中社会团体27.2万个、民办非企业单位22.6万个、基金会3076个，与1988年我国社会组织数量4446个相比，大约增长了113倍。此外，还存在大量未登记但以社会组织名义活动的组织和在华活动的境外社会组织。 　　尽管我国社会组织数量上已经有了较大积累且取得了一定成就，但总体上看，能有效发挥作用的具有较大影响力的社会组织十分有限。康晓光认为，当前我国非政府组织整体发育水平明显进步，但仍较为初级，并呈现不均衡性、弱自主性、弱挑战性等特征。 　　新中国成立以来，社会组织发展呈现波动性特征，其与政府的互动过程深受政府政策影响和制约。政府长期占据主导地位并限制社会组织发展，强国家-弱社会的社会格局难以改变。政府对社会组织的管理基本采用双重管理的框架。在政府的管制模式下，社会组织缺乏独立性。而这样的管理体制也形成了社会组织法律框架的特征：（1）政府主导；（2）双重管理；（3）行政分割；（4）限制竞争；（5）强制年检。 　　基于这种双重管理体制，社会组织呈现官民二重性特征。社会组织所掌控的资源有限，动员能力不足。根据萨拉蒙的调查，所有社会组织收入中的34%来自于公共部门，由政府资助。因此，社会组织带有较强的依附性特征，因需求而主动挂靠政府机关，主动放弃独立性和自主性。在政府机构改革中从政府系统中剥离出来或由政府自上而下筹建的组织，往往作为政府附属机构发生作用，官民二重性色彩更为浓烈。 　　社会组织在中国的发展困境也深深地受到政治文化的影响。我国自古以来虽有互助、结社、民间公益的传统，但长期以来的中央集权政治传统形成了“极强国家、极弱社会”的权力格局，极大地束缚了我国民间社会组织的发展。新中国成立以来，我国政府基本因袭着“全能政府”的角色，不存在西方严格意义上的社会组织。基于这样的政治文化，民众将官办性质浓的社会组织视为第二政府（如妇联），而对实力弱小的草根组织往往持怀疑态度，甚至不承认或忽略其在公共治理中的地位，因而社会组织难以得到深层次的认同。植根于政治文化的制度安排也不利于社会组织以政治社团的形式参与政府决策。 　　二、政社分开：十八大以来的政策风向分析 　　1.十八大报告关于社会组织管理体制的表述 　　十八大报告指出，“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”自十六届四中全会以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”一直是社会管理格局的内涵。十八大报告在原来的基础上增加了“法治保障”，而且将“社会管理格局”改为“社会管理体制”，表述更加准确，内涵更加丰富，突出了依法进行社会管理的理念。在此基础上，十八大报告明确指出“要加快形