日本官僚制度的族性断想.docVIP

甘超英:日本官僚制度的家族性断想 一、日本官僚家族性的表现 　　本文所谓的“家族性”，是指根植于日本国会、政府和行政机关之间人事关系中的各种密切联系，包括利益关系、职务关系、行政层级关系等，不单指人们之间的血缘联系。 　　日本“明治维新”以后，仿照西方国家建立了近代行政机关。根据现代宪政原理，国家行政体制应以政务和事务相分离为原则，也即在官员的产生、职务、责任以及在政府决策过程中的作用上各司其职，互不关联。在具体操作上，行政政务官的产生和去职主要基于国民的选举，其地位、职权和作用主要由国家的宪法或宪法性法律规定，他们是国家政策的制定者和执行领导，对于决策的成败负有政治责任。 1 行政事务官的任职条件、地位、职权和作用等均主要基于议会通过的行政法规范，他们在国家政策的制定和执行方面起着政务官助手的作用，对于决策的成败通常仅负法律上的和业绩上的责任；他们在政治上保持中立，不依附于任何政党和政治势力，这是事务官与政务官的本质区别。 2 　　虽然从法律制度上，日本的行政体制与上述近代行政制度的要求完全一样，但有着自己的独特之处。这种独特性之一就是日本官僚体制的家族性。《日本国宪法》第十五条第二款规定：“任何公务员，皆为全体之服务者，并非为一部分之服务者”；第四十三条规定：“两议院以代表全体国民之当选议员组织之”。然而，在政治实践中，似乎公务员和议员并不一定是全体的服务者和代表，与其他国家的政制相比，日本的政治实践中出现的政治家族及家族性似乎更为突出一些。根据笔者的观察，日本官僚政治中的家族性至少体现为这样三种现象：第一，某一家族可称为传统的“官宦之家”，代有政治家或行政官员；第二，行政各部门具有派阀特点，特定组织的内部形成一种类似于家庭式的小利益集团；第三，官、吏一体或互相包容和互相关心，公权力的执掌者多数从官僚步入仕途。 　　日本官僚制家族性的第一个突出表现是“继受型”，当一个人进入官僚系统内并取得一定的成功后，他的后代或亲属中总有人继承他或她的事业，要么成为国会议员、内阁成员，要么进入官僚机关，成为一名国家公务员，并可能逐步爬升至较高的行政层级。据统计，在二十世纪九十年代初，日本国会众议院中有26％的议员是世袭议员，占全体议员数的四分之一； 3 现在这一比例据说已达到29％以上。 4 日本各官僚机构中世袭官员的比例，其总数不得而详，但个案统计则不在少数。例如涉及铃木宗男众议员事件的日本外务省原驻荷兰大使东乡和彦，祖父是二战结束后的外务大臣，父亲是外务省官僚，可以说是子承父业、官僚世家。 5 再如列入《日本近现代人物履历事典》的、日本战后政府中有名的内政官僚281人中，虽然不知每个人的全部履历，但仅从其略历中就可以知道其中有64人为官僚之子女或子女为官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血亲及婚嫁关系，则此数字可达129人，占281人的46％左右；若仅从他们的亲属关系与内政部门有关（主要是子女或父亲为内政官僚、旁系血亲及婚嫁关系中有内政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。 6 从同一事典中所列宫内官、外交官、内政官僚、经济官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略统计，825人中约有163人有官僚的父子或养父子关系，占20％弱。 　　第二个表现就是各个行政部门内部形成的类似小家庭的组织形式，也可以称为“同气型”，因而才有所谓的“大藏一家”、“建设一家”、 “厚生一家”、“农水一家”等的称谓。尽管在一个“家庭”中，精英族、技术官和事务屋三个层级间等级分明、互不干涉，但每一个“家庭”中都强调团队精神，假如其中有一人去世，官房经理课就会借出厅用帐蓬，用公车载人参加告别仪式，派遣职员处理后事，为遗族募集“育英资金”，死者后代大学毕业后优先录用，等等；精英族官僚结婚时，大臣以下的干部都要出席。 7 　　第三个表现是官、吏一体，也即行政长官与行政事务官之间存在着密切的关联。通常情况下，许多日本政治家都是先进入行政部门从事务官僚做起，然后在人事、经验、资历等方面积累了足够的资本后，或者参加选举成为议员或首相，或者被任命为内阁成员，当然也有进入各种公团从商者。例如，在国会议员中，有40％的人就是官僚出身的，所以有“官僚执天下之牛耳”之说。 8 以小泉内阁成员来说，除有许多人是“二代”或“三代”政治家庭出身这一现象外，就与官僚的关系而言，多数与官僚有着千丝万缕的联系,18名内阁成员大学毕业后或就业的履历显示：其一，有8人大学毕业后即“入省”成为官僚，渐次从政；其二，有6人从其他职业中退职从政后，都有当官僚的经历；其三，有1人即小泉总理直接以政治家秘书身份就业，而后从政，另有1人自他职出任政治家秘书，然后从政；其四，只有2人从无官僚或秘书经历。如果我们将秘书这一与政治和官僚有千丝万缕联系的职务当作是