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论土地征收的若干法律问题 论文摘要：随着我国经济的高速增长、城市化的快速发展，国家对城市建设用地、工业建设用地的需求不断增大，土地征收已经成为我国新增建设用地的主要来源。在土地征收规模不断扩大的过程中，土地征收与补偿的矛盾逐渐显现，这对我国的土地征收制度提出了新的挑战。《土地管理法》第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，本文首先通过对我国现行土地征收制度中存在的问题及其原因进行分析，然后对完善我国土地征收的法律制度提出了一些针对性的建议。 关键词：土地征收、征地补偿、土地征收制度 一、 我国现行土地征收制度存在的问题 （一） 土地征收“公共利益”界定不明确 为满足社会公共利益的用地需求，各国普遍设定了土地征收权。为了防止土地征收权的滥用，各国一般都规定政府只有出于“公共利益”需要，才能行使土地征收权，我国也不例外。《宪法》第十条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿①。”《土地管理法》第二条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”虽然法律规定了征收土地是为实现公共利益的需要，但并未对可以行使土地征收权的“公共利益”的具体类型和范围予以明确规定，因此这为土地征收权的滥用制造了空间。实践中，各类建设项目，凡符合规划、涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的，一律都可以申请国家行使土地征收权取得。但是我们发现被征占的农村土地在实际使用中并不都是“公共利益”，甚至“公共利益”只是其中很少 —————————— ① 原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 的一部分。对“公共利益”界定不明确是造成改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”的根源①。 （二） 土地征收制度程序设计不完善 1．审查阶段缺乏是否符合公共利益需要的认定程序。我国土地管理法只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准，但对土地征收是否基于公共利益的需要没有任何审查认定的程序，这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要原因。 2.操作过程缺乏土地权利人的主动参与程序。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡( 镇) 村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”从“两公告一登记”的程序来看，大多被征地的农民只是被动的参与而不是主动地参与征地过程。征地方案、安置补偿方案的公告，只是相当于征地的通知，通知农民土地被征的事实，征与不征、补偿与不补偿、补偿多少，农民并没有真正的发言权。 3．征地争议解决机制缺乏司法诉讼程序。关于争议解决的程序，《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度，但是缺乏具体的程序性规定，现在我国绝大部分省( 市) 尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。按照现行规定，征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人 —————————— ① 贺卫华、闻洪涛.《农村土地征用中存在的问题及对策》，《辽宁教育行政学院报》2005年第9期 民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，以致征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可以看出，司法救济被排除在救济手段之外，政府裁决是唯一的救济手段，政府这种“既当运动员又当裁判员”的做法，难免有失公平，不利于对农民利益的保护。 （三） 土地征收补偿标准不科学 《物权法》确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等，农民的其他损失不予补偿①。土地补偿费为该耕地征收前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。《物权法》对这个问题相对于《土地管理法》没有太大的突破。这种按照土地原用途的年产值倍数来进行补偿的方式，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，属于低层次的不完全补偿标准，在市场经济条件下，显然是不科学的②。 （四）征地补偿费及土地增值收益分配不合理 —————————— ① 黄松有主编.《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第163页 ② 黄松有主编．《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第199-200页 对于征地补偿费