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加强人大国有资产监督职能的思考 　　一、我国国有资产运营的现状 　　国有资产是国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。近年来，随着国民经济的不断发展，我国国有资产总额呈快速上升趋势（如表1所示）。据2012年中国财政统计年鉴披露，截至2011年底，全国国有企业资产总额就达759081.8亿元。其中，中央监管国有资产占存量的50.6%，地方监管国有资产占存量的49.4%。 　　加强国有资产的管理，壮大国有经济，对于发展和完善社会主义市场经济，增强我国的经济实力，保障全体人民的根本利益，具有至关重要的作用。党的十六大以来，各级政府出台了很多加强国有资产管理的政策和措施，我国国有资产管理逐步走上了科学化、法治化、正规化的轨道，取得了初步成果，不过也存在一些不容忽视的问题。如：国有资产流失问题还比较严重，据有关部门统计，我国每年流失的国有资产达800亿～1000亿元；一些国有企业经营不善，长期处于亏损状态，国有资产投入结构不合理致使生产能力严重过剩、绩效低下，国有资产的社会效益和经济效益难以发挥；腐败问题频发，2013年以来，包括中国石油、中国远洋、中铝在内的15名国企高管均因严重违纪落马。为了实现国有资产的保值增值，更好地发挥国有资产在国民经济发展中的积极作用，十八届三中全会明确提出要“加强人大国有资产监督职能”。人大作为国家权力机关，对属于国家所有的国有资产负有不容推卸的监督责任。如何加强人大国有资产监督职能，成为当前人大工作亟待解决的重要课题。 　　二、加强人大国有资产监督职能需破解的难题 　　长期以来，人大国有资产监督职能处于虚置状态，主要原因包括： 　　（一）国有资产的外部监督体系不完善 　　2003 年国资委成立以来，我国国有资产管理实行的是一种由国资委代表政府履行出资人职责的集权控制管理模式。虽然国资委的设立，暂时解决了过去国有资产“所有者缺位”、产权不清晰的问题，但政府代为行使国有资产出资人的权力，首先在“权源”上存在争议。更重要的是，在利益直接相关、评价机制完全一致的情况下，政府对国资委只能实行内部监督，而不能摆脱利害关系进行独立的外部监督。这种国有资产的运营、管理与监督在行政系统内“三合一”的集权式管理模式，必然导致权力的过度集中，使国资委在国有资产运营管理中的地位越来越强势，成为国有资产管理系统内部腐败的根源。不断集中的权力应当如何加以约束和制衡？由谁来监督管理者？从法律地位和职能作用来看，人大是代表全国人民意志行使管理国家职责的最高权力机构，也是代表全国人民将国有资产所有权委托国务院管理的委托人，人大有权力和义务对国有资产管理机构与行为进行监督。人大作为立法者和监督者，与国有资产管理没有直接的利害关系，可以对国有资产管理进行独立公正的监督和评判。可事实上，由于各种因素的制约，人大对国有资产的监督处于长期缺位的状态，使国有资产监管体系因缺乏必要的外部监督机制而很不健全，也是造成国有资产流失、国有企业腐败频发等诸多问题的重要原因。 　　（二）人大监督国有资产的法律依据不明确 　　经过多年的努力，我国先后制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年）、《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年）、《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年）等相关法律法规，从制度上界定了国有资产，建立了国有资产出资人制度，对国有资产的运作、保护和救济都有所涉及。但是，这些法律法规较为分散，立法层次偏低，对我国国有企业管理体制中存在的一些根本问题针对性不够，特别是对国有资产的监督管理主体及其权力、责任、义务规定得不够全面、详细，片面强调政府作为出资人的内部监督管理职能，忽视了外部监督主体的权力义务，严重滞后于我国国有资产管理的改革实践。在这些法律法规中，唯一涉及人大监督国有资产的规定是《企业国有资产法》第六十三条：“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。”该规定对监督主体的设置存在狭隘性（仅限人大常委会），对监督方式的规定过于单一、笼统，力度不够，可操作性也不强，难以形成制度化约束，导致国有资产的外部监督无法落到实处。 　　（三）人大监管国有资产的手段落后 　　据调查，全国绝大多数地区的各级政府都很少向人大专门报告国有资产运营管理情况，国有资产的运营管理情况一般只在政府部门工作报告中非常简略地提及。国有资产管理状况公开性、透明度远远不够，人大代表在审议政府工作报告时，只能获得非常粗略的信息，无法有针对性地提出监督意见。社会公众作为国有资产的真正所有者，基本没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道。这种国有资产在政府内部封闭式运营管理的模式，极易导致国有资产