政府会计准则的几个基本问题.doc

原载于《预算管理与会计》2006年第3期 政府会计准则的几个基本问题 广东省预算会计研究会课题组 近年来，会计师国际联合会公立单位委员会发布了一系列的《国际公立单位会计准则》，从体系上看，这些准则都是具体准则，没有基本准则。而我国企业会计采用的是基本准则加具体准则的模式。我国政府会计准则采用何种体系结构，也就是说要不要先制订基本准则？回答是肯定的，理由有二：一是便于操作上先易后难、循序渐进。对于一个刚刚开始政府会计改革的国家来说，要一下子出台全部的具体准则非常困难，只能先就一些基本的东西以基本准则的形式予以明确，以后再根据情况逐步补充具体准则。其二，没有基本准则的体系结构，必然造成许多概念在不同具体准则中的重复表述甚至前后矛盾。目前的《国际公立单位会计准则》就有许多概念重复表述于不同的具体准则中。而采用基本准则的模式则可以将一些共同的概念在基本准则中一次性地予以定义，可以避免表述上的重复和含义上的前后不一致。 财政部国库司詹静涛司长在2004年“政府会计管理与改革”国际研讨会上指出：“首先应就政府会计有关会计主体、核算对象、核算范围、会计要素、记账基础、核算原则、计价方法、财务报表种类及内容、财务报告的基本要求等重大的、基础性事项进行明确，并制定准则。在此基础上，随着财政管理业务及财政改革的发展，不断补充和完善政策性较强和技术性比较复杂的准则项目，最终形成完备的政府会计准则体系”。 因此本文拟就政府会计基本准则的有关问题作些探讨。 政府会计目标 1．现行预算会计的目标及其不足。 现行预算会计制度没有就会计目标进行专门的表述，只是在一般原则的相关性原则中作了如下类似会计目标的表述：总预算会计信息要符合预算法的要求，适应宏观经济管理和财政管理的需要。单位会计信息要符合宏观经济管理、适应预算管理、有利于单位内部管理。这些要求，从会计信息使用者的范围来看，主要是人大、政府、财政部门、单位。没有考虑纳税人、国债购买者、金融机构等财务资源提供者对会计信息的需求。从会计信息满足的需求类型来看，主要是为财政经济管理提供决策有用的信息。没有明确地提出要反映政府的受托责任。 2．国际货币基金组织2001年修订的《财政透明度手册》对政府财政信息“公开性”的要求及其对政府会计目标的影响。 财政透明度强调的是向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测。财政透明度的第二条原则就是“公众获得信息的难易程度”，强调“应向公众提供关于过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息”。这表明透明度手册把政府财政信息的使用者定位在“公众”，而不是政府内部管理者。对信息使用者的需求类型虽然没有直接提出“决策有用信息”和“反映受托责任”，但“应向公众提供关于过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息”这句话却强调了“过去、现在和预测”等时间概念。我们不难理解，“决策有用信息”主要是指立足现在、面向（预测）未来的信息，而“反映受托责任”则主要是指反映过去履行职责的情况。所以透明度手册对信息使用者的需求类型实际上也包括两个方面，即反映政府过去受托责任的履行情况、为未来决策提供有用信息。 3．《国际公立单位会计准则第1号——财务报表的列报》对财务报表目的的表述。 “通用财务报表的目的是为广大使用者在制定有关资源配置的经济决策和评估决策时，提供一个主体的财务状况、业绩和现金流量的有用信息。公立单位财务报表的目的尤其应该是提供对决策有用的信息，并且应该从以下几个方面表明主体对其受托资源的经管责任：……”。同时对报表使用者作了这样的表述：“通用财务报表的使用者包括地方和中央不同税种的纳税人、立法机构的成员、借款人、供应商、媒体和雇员等”。由此可以看出，《国际公立单位会计准则》没有把会计信息的使用者范围限定在政府内部，而是在政府外部。提供的会计信息满足两个方面的需求，一是反映过去受托责任的履行情况；二是为未来决策提供有用信息。 4． 我国政府会计为谁提供信息、提供其满足何种需求的信息？ 为谁提供信息？焦点在于政府会计是为政府及政府部门内部提供信息还是为外部公众提供信息。我国现行预算会计作为政府财政管理的工具，主要是为政府内部财政预算管理服务，对内提供信息。同时也向政府外部的人大提供收支预决算信息。这与国际货币基金组织和会计师国际联合会公立单位委员会等国际组织把信息使用者范围主要定位在政府外部的目标有较大差距。 为信息使用者提供满足其何种需求的信息？这一问题的焦点在于要不要反映政府过去受托责任的履行情况。我国现行的预算会计主要反映预算执行情况，为政府财政管理和宏观经济管理提供决策有用的信息。这与国际货币基金组织和会计师国际联合会公立单位委员会等国际组织把信息使用者的需求确定为反映过去受托责任的履行情况和为未来提供决策有用信息的目标也有较大差距。 我国政府会计的目标