城乡二元户籍制的形成.doc

城乡二元户籍制度的形成 1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规，标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。 城乡二元户籍制度是计划经济时期的一项核心制度。这个制度的建立，既不是自晚清以来中国法律近代化过程自然延续的结果，也不是对苏联、东欧的人口管理模式简单的制度移植，更不符合人民民主的共和理念。中共对农民的重视程度远远超过苏联共产党，但执政之后，却采取了把农民堵在城外的政策。这个变化是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略，全面移植苏联体制所带来的。 国家为有效地为工业化提供内部积累，推出了统购统销政策，加快农业集体化的步伐，遂使城乡冲突日趋激烈。在处理城乡冲突中，一个比一个严厉的限制人口自由流动的政策出台，最后形成并确立了城乡二元户籍制度管理体系。 一、治安户籍制度的初步建立 新中国户籍建设的制度理念，与国民党政府“户政为庶政之母”的观念大不相同，目的要求是非常朴素的，即所谓“保护好人，限制坏人”。户口管理的最初功能，主要是进行政治控制和维护社会治安，通过户口登记来发现和控制敌人。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。”并要求户口工作“成为公安保卫工作中有力武器之一。”这个户政工作思想体现了新中国巩固政权的政治需要，户政性质上同属于苏联、东欧等社会主义国家的治安户籍制度。 新中国户政制度的建设，体现了新政权施行政治控制的需要。城市是国家的政治、经济、文化的中心，在国家管理层次上处于社会控制链条的高端，农村则处在这个链条的低端。所以，国家户政建设步骤，是先城市、后乡村；具体内容，是从重点人口的管理，再到一般户口管理；完成期限，确定以十年时间完成全国户口登记制度。 新中国的户政建设是在巩固新政权统治的镇压反革命运动中开始起步的。户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制。1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。各地将镇反运动和户口清理相结合，建构起了对危害新政权统治的敌对分子进行政治控制的管制系统。 镇反运动结束后，专政机关的政治控制活动转向制度化和规范化。按照中央有关部署，户口建设的中心是大、中城市，工矿地区，军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理，规范和严密大、中城市的户籍管理，在农村的户口登记问题尚未提上日程。 1953年的全国第一次人口调查和第一届基层选举，在为召开第一届人民代表大会作普选准备的同时，也强化了户籍工作在治安管理的作用。中央公安部1954年7月的一份内部报告中讲：“只有做到人人有户口，彻底消灭漏口、漏户，才便于发现与控制反革命分子和刑事犯罪分子，才便于寻找通缉罪犯，才能有效地达到严密社会面的控制。” 新中国初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年，第一届人大通过的五四《宪法》第三章第九十条明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。” 在《宪法》制定后，国家加快了各项法律制度的建设步伐。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》。通知要求：各地民政、公安、统计等有关部门共同配合，把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来，以适应国家各项建设的需要。 从形式上看，1954年以后加紧户籍制度建设的这些举措，反映了宪法制定后进一步健全国家各项制度，全面建立户政体系的法理性要求。但实际上促使国家重新对户籍制度建设工作加以重视的现实动因，主要还是日趋激烈的城乡冲突。 新中国第一次城乡冲突出现在1952年，直接导因是“三反五反”运动。“三反五反”运动在政治上打击私人企业的同时，也破坏了城镇原来的工商业基础，造成了大量城镇失业人员。为解决城镇劳动力结构性短缺和大批农民涌入城市的问题，政府开始对农民进城就业加以行政干预。 1953年4月17日，政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡。虽然这时的措施还只是比较缓和地“劝止”和“动员”，但必须限制农民向城市自由流动的意图是非常清楚的。随着新中国开始实行重工业优先的工业化战略，全面移植苏联体制，城乡冲突的性质又有了新的变化。这个在新的制度基础上发生的城乡冲突，深刻地反映了城乡二元利益结构的体制性矛