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论人民建议征集与中国特色社会主义民主 　　【摘要】扩大公民有序政治参与，是中国现阶段的重要政治议题，人民建议征集制度，就是对此的尝试。人民建议征集制度有三点值得关注，即它内嵌于信访制度之中、征集的是建议、强调政府主动征集。该制度的实践和理论都受到了一定的质疑，最重要的质疑是认为它并不符合民主理论。但如果重新梳理民主的真正意义，区分形式民主和实质民主，就会发现，人民建议征集制度是符合实质民主内核的，同时在形式民主方面也演化出一条全新的路径。因此，有必要坚持人民建议征集制度，使其为中国特色社会主义民主制度贡献自身的力量。 　　【关键词】人民建议征集制度 民主 形式民主 实质民主 　　党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。……推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[1]党的十八大报告进一步指出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。……坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”[2]为了扩大公民有序政治参与，保障人民参与权和表达权，中国各级政府进行了诸多尝试，人民建议征集制度便是其中之一。 　　一、人民建议征集制度 　　1.人民建议征集的构想 　　2007年，中共中央、国务院提出“要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众依法参与国家事务管理。”[3]人民建议征集制度由此成为了一个具有确定性的构想，成为了一个不可回避的议题。而在此之前，河北省已经实践了14年。这一构想有三点值得关注。 　　一是以信访工作作为其试点。一方面，此试点选择符合相关法规。依照《国务院信访条例》（以下简称“信访条例”）第二条规定“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”该条款业已规定了“提出建议”这一公民权利；不仅如此，还同时规定了提出建议所可能采用的诸种途径。这就使得，在理论上，将人民建议征集制度纳入到信访制度的原有体制之下，可以最大限度地实现无缝对接，而不需要过多地增加制度成本。另一方面，随着中共中央、国务院对民生问题的关注，随着“以人为本”与“和谐社会”的并进，信访制度和双规制度、劳教制度一并备受社会关注。信访制度设立的初衷，本是在国家与社会这一二元结构之间建立一个正式的通道，使得上下信息交流顺畅，尤其是社会的信息可以尽快反馈到国家之中，但近年来的诸多事件业已表明，信访制度非但没有起到缓解社会矛盾的作用，很多时候甚至激化了社会矛盾，并削减了司法机关的权威，进而阻碍了“依法治国”这一基本国策。这就使得针对信访制度的改革不得不为。人民建议征集制度恰恰是一种渐进的“修补”而非激进的“推倒重来”。毕竟，政治体制改革已经进入了深水区，而且其与经济体制改革不同，无法进行简单的试错，更加需要“摸着石头过河”。 　　二是采用了“建议”这一概念。既然是达至无缝对接的“修补”，就意味着人民建议征集制度与既有的信访制度毕竟是存在不同的。这个不同之处就在于，人民建议征集制度的落脚点只是“建议”，而将“意见”和“投诉请求”这两种表达方式置之一旁。“投诉请求”此处当无异议，“上访”与“截访”的对立冲突就是由这一表达方式引发，因而在建立新制度之时，自然要回避此敏感话题。“意见”和“建议”的区分就显得十分重要。如果单纯看二者的词义，貌似是相当的，即都表示“见解、主张”，可在实际的应用中，二者却呈现出完全不同的意味，否则“意见建议”便是一个简单的同义重复了――而事实显非如此。第一，“意见”一词中性偏贬义，而“建议”一词中性偏褒义，二者使用的语境差异如下：1、“你对此感到不满？有意见吗？”此时，“意见”本身就带有“不满”的性质；2、“你对此感到不满？有建议吗？此时，“建议”指向的是“不满”之处，而其并非“不满”本身。第二，“意见”一词多用于评论既定事实，而“建议”一词多用于筹划尚未发生之事，二者使用的语境差异如下：1、“你对此有何意见？”此时，“意见”的内容是已经形成的“此在”；2、“你对此有何建议？”此时，“建议”的内容是基于“此”尚未形成的“此在”。理清了这种区分，就可以发现，人民建议征集制度将信访制度中可能的消极因素都屏蔽在外，其目的是吸收良性的、有益的、建设性的主张。 　　三是“征”“集”的侧重在“征”。《中共