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论我国城镇化进程中的法制跟进 　　[摘要]中国社会转型，城镇化问题一直是党中央、国务院关注的重点问题之一，其涉及社会建设、社会管理、法律完善诸多问题。城镇化的进程是农民失去土地的过程，也是农村土地开发与毁灭并举、建设与破坏共存的过程。如何使城镇化进程得以顺利进行，如何保障城镇化进程中失地农民的合法权益，是各级政府在城镇化进程中面临的首要问题。因此，要保障城镇化进程的顺利进行，处理好城镇化进程中的土地关系和利益关系就显得尤为重要。城镇化过程中出现的问题，如果从法律角度作深入的研究与探讨，能为我国的城镇化建设提供法制保障。 　　一、我国城镇化建设的提出及其现实意义 　　中共中央自十六大以来基于我国国民经济和社会发展新的需要提出了实施城镇化战略，今年的政府工作报告中也明确提出：“坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”由此可见，城镇化之所以被列入党中央与国务院的重大战略部署之中，是因为实施城镇化战略对于解决制约我国国民经济和社会发展，解决一系列经济和社会问题、改善我国人口结构、提高整个国民经济、促进全社会发展具有重要的现实意义。 　　二、城镇化建设中存在的主要问题 　　城镇化的进程必然导致大量农村土地被征用，要使城镇化进程得以顺利进行，首先要正确认识城镇化建设中的农村土地问题、失地农民的合法权益问题。只有正确认识城镇化进程中存在的关键问题并通过法制途径予以解决，才能使城镇化进程得以顺利进行。 　　1.城镇化过程中农村土地性质和用途改变的法律问题 　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一项规定：承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权的流转。这是土地承包经营权具有一定处分权（即有限处分权）的法律依据。这种处分权能的最初设定是对经营权本身的处置权，而不是超出承包经营权而对土地所有权的处置，不会造成对土地集体所有权的冲击。为此，《中华人民共和国农村土地承包法》第四条明确规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖；《中华人民共和国农村土地承包法》第八条还规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设，城镇化建设势必会改变农村土地性质和用途。那么城镇化改变农村土地的性质和用途的法律依据是什么？城镇化的规模及其征用农村土地范围的依据又是什么？什么样的方式征用农村土地才是合理开发和持续利用？ 　　从上述法律规定分析得出，农村土地一是属于农村集体所有或者国家所有由集体使用，农民从农村集体经济组织或者村民委员会依法取得的只是农村土地承包经营权而非农村土地所有权；二是农民取得土地承包经营权后，只能从事农村生产经营，承包的农村土地未经批准不能从事非农业生产经营；三是承包的土地不能用于非农建设、不得买卖。因此，城镇化进程中改变土地性质和用途显而易见，现有的农业法、农村土地承包经营法是否应该为城镇化建设让路而修改？还是为城镇化建设重新制定农村土地的相关法律？至少目前城镇化建设用地缺少应有的法律支持。 　　2.城镇化进程中农村土地承包经营权是否可以收回的问题 　　任何一个项目的建设离不开规划，而且都是规划在先建设在后，城镇化建设的规划也不例外。在城镇化建设过程中个别地区的领导，特别是参与决策的领导为了政绩而盲目扩大城镇化的规模，向规划部门发规划指令，甚至要求规划部门把已经做好的规划作调整和改变。由于城镇化的规划是决定城镇化进程能否顺利进行的重要因素之一，直接影响着城镇化的进行和进程，一旦由于规划不科学等原因导致城镇化进程受阻或不能实现，当初对规划发号施令的领导可以调任异地，而农民的土地已被征用、被建设或被毁坏，退还耕地不是易事，最后遭受损害的还是农民。因为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。因此，一旦城镇化建设中入驻的公司或企业破产倒闭，破产企业会陷入没完没了的企业诉讼和破产事务处理之中。那么，原来属于农民承包的土地承包经营权是否应该收回？通过什么途径收回？目前，也缺少这方面的法律和政策规定。 　　3.城镇化对农村土地承包主体和下一轮承包的影响 　　城镇化建设中公司或企业一旦破产也是毫不例外进入破产清算程序，公司或企业的所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）将被拍卖，农村土地使用权也随之转为他人，破产公司或企业的所有产权拍得者有可能是法人也