PPP项目物有所值评价初探-zht-ww-1231.doc

PPP项目物有所值评价初探 咨询事业部 王玮 一、引言 2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。 政府和社会资本合作模式“PPP（Public-PrivatePartnerships）模式”，即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。 2014年以来，国家大力推进PPP模式的研究和应用，分别颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发［2014］45号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）、《财政部印发的PPP项目合同指南（试行）》（2015.1.19）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）等文件。其中，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）积极推广使用PPP合作模式，并明确提出PPP模式是处理和改善地方债务的重要方式，把PPP研究和运用推向热潮。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这三个文件则具体规定了PPP模式运作规范和方法[1]。 物有所值（VFM）是国际通行的PPP项目中采取的评估标准，被广泛运用于PPP实施全过程的价值评估与绩效考核[2]。在项目前期评价中，主要用于判断项目是否应采用PPP模式以及采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效;在项目实施过程和后期评价中，则主要用于绩效审计，考察项目对于既定目标的实现程度以及项目的可持续性。 二、物有所值评价的必要性及可行性 1、物有所值评价的必要性 物有所值主要用于解决PPP立项和审批中的五个层次问题，具体分析如下: （1）对项目立项的必要性进行分析即对所提出的项目进行审核评估和排序，确定将要实施的项目是否属于必须； （2）对项目实施的模式进行比选分析，即对采用传统政府投资模式和PPP模式采购项目的成本进行比较如果采取PPP模式，则应当确保所带来的效率和服务质量提高超过了缔约成本的增加； （3）在决定采用PPP模式以后，应进一步考虑采用何种具体模式，如BOT、BOOT、TOT，还是其他模式并对实施方案的要点，如价格支付等机制进行设计； （4）为项目选择合适的投资者； （5）为项目的产出和服务制定详细可行的评价要求和监管方案。 2、物有所值评价的可行性 在我国推进物有所值评价的可行性可以从政策环境和财务概念两个方面进行分析。 2.1政策环境 根据国家发改委最新发布的特许经营法，以及财政部发布的财库[2015]214号、财库[2015]215号等文件可以看出，各文件在PPP项目的报批和签订阶段的基本要求相同，对物有所值评价的实施环节和实施主体基本一致，在细节上有微调，具体如下: （1）实施方案报批阶段一般由行业主管部门作为实施机关，向同级人民政府或其授权的部门报请实施方案的批准，由发展改革部门、财政、城乡规划、国土资源、有关行业主管部门建立联合审查机制，进行方案审查并出具书面审查。 意见较原来不同的是，强调重大基础设施和公用事业特许经营项目的评估论证，应当充分听取社会公众意见，并组织专家论证。 （2）特许协议签订阶段根据批准的实施方案，按照招标投标法、政府采购法等法律法规规定，实施机关通过招标竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者并进行公示，根据经批准的实施方案与特许经营者签订书面特许经营协议。同时，在选择投资人的方式方面，增加了竞争性磋商方式，并从法律角度规范了特许经营者和实施机关的权利和义务。 2.2财务概念 公共部门比较因子（Public Sector Comparator，PSC）被广泛用于物有所值评价体系中，用以描述公共部门采用传统模式采购同一项目所发生的成本。PSC被引入标准的物有所值评价体系中进行PPP项目的决策，并指导招投标和谈判。通过PSC与PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）的比较得出定量物有所值，相应的计算公式如下： VFM = PSC - PPP 通过上式可以看出，物有所值本质上是两个净现金流折现值之差。当财务数据可获得时，可以测算得出该数值并指导决策，如当物有所值为正值时，表示PPP模式更高效，此时应采取PPP。 三、物有所值评