地方政府自行发债关问题探讨.doc

地方政府自行发债相关问题探讨 内容摘要：经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。本文首先介绍了我国地方政府债务现状，并分析了中央选择在此四省市放行地方政府自行发债的原因。随后，基于我国地方政府债务的形成机理、现存问题以及地方政府自行发债所带来的积极作用进行相关分析。最后，结合我国地方政府债务试点省市情况提出了相关政策建议。 关键词：地方政府债券 自行发债 债务风险 我国地方政府债务现状 2008年，为应对全球性的金融危机，国内推行了“四万亿”的一揽子财政刺激政策，地方政府债务开始泛滥。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。 从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%（见表1），由此可见，政府债务风险高度集中于在政府融资对象中占绝对主导地位的银行业。 从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%（见表2）。 欧洲主权债务危机引发大银行危机，其传导机制为：一些大银行手中持有大量重债务国国债，由于债务国的信用评级下降，它们发行的国债遭到市场抛售，价格大跌，致使银行直接受损。试想，如果不能够为正常融资需求建立一套严格的制度规范来有效约束地方政府的融资行为，控制地方政府的债务风险，就不能及时防范和化解隐性负债，可能导致债务风险不断累积，倘若债务到期时地方政府发生债务违约，该风险最终不得不向银行机构和中央政府转嫁。此时中央授权地方政府自行发债很可能是希望通过此途径防范欧债式风险。 地方政府债务形成机理及存在问题 从需求方来考虑，随着中国城市化进程的推进，基础设施建设和城市公用事业的完善任务逐渐下放，财政分税制改革之后，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，但《预算法》明确规定禁止地方政府举债，造成了财力和事权不相匹配，由此，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，只能通过隐性负债筹集建设资金。另外，政府绩效评价机制尚存在不合理之处。一般政府官员在位期限短于举债期限，这就意味着当期的政绩由后继者来买单，基于成本效益原则故而大兴土木。加之，法律制度不健全，对于很多地方政府盲目负债的行为缺乏有效的约束。 从供给方来考虑，商业银行经营体制存在缺陷。银行自我约束和独立性还不足，地方控股银行完全受地方政府控制，中小银行没有地方政府支持难以生存，四大银行也欲分享当地投资项目和财政存款，故银行经营决策易受地方政府影响，难以抗拒地方政府融资平台的贷款需求。由于直接举债受限制以及债券市场滞后，银行贷款就成了地方政府融资平台的主要筹资渠道。 地方政府债务存在问题为：第一，地方政府举债融资缺乏规范管理，存在明显的短期行为和债务危机隐患。地方政府性债务收支未纳入预算管理，部分政府性债务资金未及时安排使用、部分行业偿债能力弱以及部分单位违规取得和使用政府性债务资金等。第二，盲目过度负债。政府领导任期内具有无限上项目和投资的内在冲动，融资的决策主体、偿还主体以及投资实物的责任主体界定不清，导致了其还款意愿低。第三，贷款结构不合理。大量借助地方融资平台的基建项目，多为中长期贷款，公益性强、预期收益低、回收期长，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。第四，以房地产为基础的经济发展不可持续。“国八条”的出台为以土地收入作为还款来源带来了不确定性。第五，政策风险。中央开始对地方政府融资平台集中清理、整合和升级，潜在的贷款风险可能加快暴露。 地方政府自行发债的作用 此次国务院授权进行自行发债的省、市具有以下共性：一是试点省市均为国内经济的发达地区，较高的人均收入水平及相当规模的居民储蓄存款有能力转化为对市政债券的稳定需求。二是试点地方政府具备相当的财政实力，在本地国民收入总值高水平的前提下，其税收收入所占比重足以体现其素质。三是试点地方政府均具有较强的经济管理综合能力，运作过由所属市政公司通过银行借款、收费还贷的融资模式，有一定的市场操作环境，并且积累了债务管理的成功经验。 地方政府自行发债的作用具体如下： 有利于促使地方隐性负债显性化。根据《2011年地方