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大部制视域中的高等教育行政体制改革 董石桃 【摘要】大部制是一个包含着价值、结构和功能取向的系统要素，它和高等教育行政体制改革有着内在的契合性。高等教育行政体制改革，应从大部制的视角出发，探讨其价值的转换、结构重组和功能优化的基本路径。 【关键词】大部制改革；高等教育行政体制改革；系统要素 大部制是我国新一轮行政管理体制改革的重点内容，随着国家机构改革的逐步推行，大部制在“大交通”、“大工业”、“大能源”等领域得到应用和探讨，但是，如何运用大部制的原理和要求来推进我国教育行政体制改革，却没有得到应有的关注。笔者认为，新的教育行政体制改革“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”［1］，这和大部制改革有着内在契合性。高等教育行政体制改革作为整个教育行政体制改革的核心部分，尤其需要从大部制改革的视域中全面透视，以正确确立我国高等教育行政体制改革的未来发展战略和当前具体举措。 一、大部制的系统分析：价值、结构和功能 大部制作为一种行政管理形式，实际上由三个要素构成：价值、结构和功能。价值决定了大部制的目标取向和合法性基础；结构决定了大部制的组织形式和运行方式；功能决定了大部制的职能定位和角色引导。这三个要素辩证统一、相辅相成、不可分割，共同决定着大部制改革的方略和举措。 （一）大部制的价值取向 深入挖掘大部制的理论基础和哲学意蕴会发现大部制的价值取向主要包括公共性、整体性和责任性三个方面： 1.公共性。公共性是现代政府的第一属性，增强政府公共性是行政改革的中心问题。从政府公共性角度看，我国的行政改革是政府公共性不断增强，政府形式上的公共性与实质性的公共性不断统一的过程。大部制改革最终的目的是建立一个在社会主义市场经济条件下能为公众提供满意、优质的公共产品和公共服务的政府系统，是在新的历史条件下我国政府公共理性回归的新探索。大部制改革有利于遏制部门利益的膨胀，使行政过程突出以人为本、维护社会公平正义，回应利益多元的需要，培养社会的自治精神和能力，更加关注公共利益的实现，推动行政领域的公共性回归，因此，公共性是大部制首要的价值追求。 2.整体性。大部制追求“大职能、宽领域、少机构”。政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，因而，“整体性”是其重要的价值基础。事实上，“整体性政府”就是目前西方行政体制改革的发展趋向，这种价值体现在以增强政府部门的沟通合作为宗旨，并着力消除政府组织结构的碎片化倾向。“整体性政府”要求各部门通过合作达到不同政策之间的协调，从而实现更有效的公共管理和服务。“整体性政府”既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现提供公共服务的高效性，也提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等等民主价值。 3.责任性。此次大部制改革的一个重要目的就是理顺部门职责关系，实现有权必有责、权责统一。有权无责，政府为民众提供的公共服务肯定不到位；权力过大，公民的权利就容易受到侵犯；权力不受制约，又必然导致以权谋私、贪污腐败，责任性无疑是此次大部制改革的重要价值基础。 大部制改革要按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题。 （二）大部制的结构形式 从哲学上来说，结构就是表征事物内部要素的组合方式、结合形式。 大部制的结构特征主要表现为： 1. 整合。 大部制对政府应该承担的责任、职能进行整合，整合的最终目的在于提高政府机构的工作效率。 大部制立足全局，强化协调和统筹，转变分散、零碎的方式，突出职能的系统性、整体性和前瞻性，使整合后的各功能子系统之间能很好地协作与互补，走出“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰。 同时考虑到政府自身功能上存在的不足，在将相应的功能委托给政府之外的主体时， 也要充分协调好政府与外部主体的关系。 2. 分权。 大部制加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。 大部制改革既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制， 将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。迟福林认为， “大部制”的关键问题是能否按照建立良好完善的公共治理结构的要求，建立三权相对分开的体制机制［2］。 3. 制衡。 大部制部门权力集中后变得更强势了，监督部门要监督它， 压力就会更大。 如何加强内部的制