中国村民自治与农村土地问题　.docVIP

中国村民自治与农村土地问题 键 词】村民自治/土地承包/集体经济组织 1998年，第510页人民公社制度研究》，东方出版中心，1998年，第510页。）。随着农村经济体制改革的逐步深入，要保证这种联产承包责任制的长期稳定，问题主要取决于与农户相对应的另一方主体——“集体经济组织”。因为农村集体经济组织是土地所有权的主体，即联产承包合同的发包方。原来的人民公社虽然已经解体，但是农村的土地集 一、村民自治组织与村集体经济组织的关系 根据《村民委员会组织法》的立法精神和现实的客观情况，可以看出，村民自治体的内部仍然分为两个层次：即村和村民小组。村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。 《村民委员会组织法》对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。《村民委员会组织法》并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。为了进一步区别自治组织的功能和集体经济组织的5条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。” 1998年在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在三种不同意见： 另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。 还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。所以，应当根据不同情况做出相应规定。在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。 1998年修改通过的《村民委员会组织法》采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于，它涉及谁对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权。中国村民自治的现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。而村民自治组织内部的次级层次村民小组，实际上仍然是人民公社制度中“生产队”这一集体单位，由于从1962年开始中共中央就确定以“队为基础”，农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有（注：孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第45页。）。由此可见，虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系，但是由于农村联产承包经营责任制的实施，土地使用权转移到农户手中，事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。生产大队变为村，生产队变为村民小组。但是农村土地集体所有的性质并未改变，因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性 自20世纪80年代以来，在人民公社制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马”。造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。此外很多地区农民收入不高