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论政策执行偏差的原因摘要本文结合中国政策执行实践，分析了政策执行偏差的含义、表现及其危害。同时，以利益博弈为视角，以“经济人”为假设前提，探讨了导致政策执行偏差的原因。在此基础上，本文提出了利益整合的方案，旨在努力减少我国政策执行偏差，提高政策执行效率。 关键词政策执行偏差利益博弈 所谓公共政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的影响，其行为效果偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。有的学者也把这种现象称为“执行不力”、“执行梗阻”、“执行走样”、“执行失灵”等等。 一、我国公共政策执行偏差概述 大量的研究和事实表明，几乎每个国家在实际的政策执行过程当中都不可避免地遇到许多的障碍，出现政策执行偏差。改革开放30年来，党和政府先后制定并出台了一系列正确的方针政策，使我国的现代化建设事业取得了举世瞩目的伟大成就。但我们也应看到，在我国现实的政策执行过程当中，还存在着诸如“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”、“政策走样”等政策执行偏差现象，导致政策目标不能有效实现甚至完全落空。 政策执行偏差行为，严重影响了公共政策预期目标的实现，妨碍了政府公共管理职能的正常发挥；损害了公共政策的严肃性和权威性，造成巨大的资源浪费；损害了政策对象的利益，降低了政策对象对社会公共权威的信任度，而执行偏差过多更会损害政府的形象，降低政府的权威性，甚至危及政府统治的合法性基础，引起政治、经济、社会生活的无序和混乱，阻碍社会主义现代化建设的进程。 二、分析模型和结构 1.分析政策执行偏差原因的理论前提：“经济人”假设。公共选择理论以“经济人”假设为前提，把经济学中的个人选择行为与政治学中的公共选择行为纳入同一个分析模式。这里的“经济人”具有两重涵义：在行为动机上他是自利的，总是追求自身利益最大化，以满足自己的偏好；在行为方式上他是理性的，具有认识、推理和反思的能力，总是力图以最小的投入获得最大的回报。在良好法律和制度的保证下，会主动适应并接受制度约束，促进社会的公共利益，这一点被当作“经济人”假设的核心或灵魂。在中国公共政策执行过程中，由于“上有政策、下有对策”等执行规避现象屡见不鲜，作为政策执行主体的政府，其扮演的角色备受争论。政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有“经济人”的特点，或者是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者居民所获得的效用最大化，为社会提供最优的社会公共产品，政府在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是“经济人”思维方式的延伸。 2.政策执行偏差原因的分析模型：博弈模型。“博弈”意为对策、游戏，而作为一种研究理性的决策者之间冲突与合作的理论，博弈论着重研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策以及这种决策的均衡问题。在博弈论分析中，一定场合中的每一个对弈者在决定采取何种行动时都有策略、有目的地行事，他考虑到他的决策行为对其他人的可能影响以及其他人的行为对他的可能影响，通过选择最佳行动计划，来寻求收益或效用的最大化。由于现实生活中人们利益冲突具有普遍性，所以博弈论在包括政策科学在内的许多研究领域都得到了广泛的应用。 三、基于利益博弈视角的政策执行偏差的原因分析 1.中央与地方政府间的结构性利益博弈。为了便于分析，我们不妨把省级地方政府可选择的策略设定为执行政策或抵制政策；中央政府可选择的策略是查处或宽容。当省级地方政府执行政策时，中央政府可选择的支付是兑现奖励或者节省奖励费用。在作出策略选择前，地方政府能够意识到，不同的政策执行策略将带来不同的后果，但后果又是不确定的；若抵制政策，中央政府可能查处，但也可能宽容；若执行政策，中央政府可能兑现奖励，但也不排除中央政府失信而使自己得不到任何补偿。因此，地方政府只能在权衡各种策略的期望收益值之后，才能选定最优策略。而中央政府方面，在政策开始实施后，则要先考察地方政府到底实施了何种行动，然后再相机决策。应用逆向归纳法可知，无论中央政府查处与否，当抵制政策的期望收益值都大于执行政策的期望收益值时，抵制政策将成为地方政府的占优选择；当抵制政策遭到查处得不偿失时，地方政府则将优先选择执行。相应的，当中央政府观察到地方政府执行政策，可以不必采取任何行动；当观察到地方政府抵制政策，中央政府将会对查处与宽容的期望收益值作一权衡比较，只有当查处策略的期望收益更大时，理论上中央政府才会选择查处策略。当地方政府确信中央政府查处执行不力将得不偿失时，中央政府的“惩处承诺”将不可置信，由此，地方政府将“理性”地选择抵制。另外，对中央政府作出的“奖励承诺”是否信任，也将影响到地方政府的执行态度，导致执行偏差。 2.地方政府间的竞争性利益博弈。我国行政管理领域，从中央到地方共有包括中央——省、自治区、直辖市——地市——县市区——乡镇等五个政府