“省管縣”改革的维度与进度基于政策文本的分析.docVIP

1.标题：“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析 作者：吴帅 时间：2011-3-4 0:00:00 来源：《北京行政学院学报》2010年第6期 正文： 　　摘要：“省管县”改革是当前我国行政体制改革的一个重要战略，具体可分为财权维度的改革、事权维度(包括经济管理权限和社会管理权限)的改革和人事权维度的改革。我国已有22个省(区)开展了各种实践形态的“省管县”改革。根据各省的改革政策文本分析，当前的“省管县”改革具有一定的地域差异性。从三个维度来看，当前的“省管县”改革呈现出明显的非同步性。进一步深化和推进“省管县”改革，应着重推进人事权维度的省直管改革。 　　关键词：“省管县”;财权;事权;人事权;政府改革 　　20世纪90年代以来，受省管县体制改革的“海南方向”与“浙江经验”的启发，许多省份根据自身发展的实际开展了包括财政省管县、“强县扩权”、“扩权强县”等多种形态的“省管县”改革。 　　截至2009年5月，在全国22个省(不包括台湾省)和5个自治区中，除贵州外的21个省和1个自治区(宁夏回族自治区)都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出：“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。这是中央第一次在全国层面倡导省管县改革。2009年的中央一号文件进一步指出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。这表明，中央对省管县改革的态度已经从“可”发展到了“鼓励”，推行省直管县改革正逐渐成为我国地方政府改革的一个重要战略。本文在比较分析相关省份推行“省管县”改革的政策文件的基础上，从财权、事权和人事权三个维度来分析我国“省管县”改革的实践进度，探讨进一步改革的趋向。 　　一、“省管县”改革的维度：财权、事权与人事权 　　“省管县”改革的实质在于调整省、市、县三者之间的权力关系，进而调整三者之间的利益关系。无论是“强县扩权”，还是“扩权强县”，权力关系都是改革的焦点。政府权力，大致可分为三类，即财权、事权和人事权。“省管县”改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对这三种权力进行重新分配，以提高效率，克服“市管县”体制运行造成的弊端。财权、事权和人事权，是分析当前“省管县”改革实践的三个基本维度。 　　1.“财政省管县”：财权维度 　　财政上的省直管县是“省管县”改革的重要内容，也是当前大部分地区推行“省管县”改革的主要形态。财政部在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中，就对“财政省管县”提出了要求。该文件指出，各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式的改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。 　　《国民经济和社会发展第十一五规划纲要》也明确指出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。 　　截至2009年5月底，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展省管县的财政体制改革。另外，宁夏回族自治区于1958年成立之初便开始实行省管县的财政体制。 　　浙江和海南两省值得特别关注。早在1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政，自此县一级财政与市级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。浙江省一直实行省管县财政体制，即使在1983年“市管县”改革中也没有改变财政省管，仍然保留了“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度。海南省在1988年建省后，一步到位实行省直接管理市县的新型行政管理体制，实现县级财政的省直管。 　　2.扩大经济、社会管理权限：事权维度 　　事权下放，扩大县级政府在经济社会事务方面的管理权限，是“省管县”改革在事权维度的体现。从22个省区的改革实践来看，截至2009年5月，全国已有浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南等19个省开展了扩权改革。扩权改革的内容涉及经济管理权限和社会管理权限两个方面。其中，浙江省的改革最为典型，至今已成功开展了4轮强县扩权、1轮扩权强县共计5轮改革。1992年，浙江省政府就决定扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县(市)的部分经济管理权限(浙政发[1992]169号)。1997年，省政府同意在萧山、余杭两个县级市试行地级市的部分经济管理权限(浙政发[1997]53号)。 　　2002年，浙江省委省政府开始实施大规模的强县扩权改革，扩大绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个县(市)以及萧山区、余杭区、鄞州区的经济管理权限，其内容涉及12个大类313项(浙委办[2002]40号)。2006年，浙江省选择义乌市作为进一步