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“ 民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨 　　社会保障制度是又好又快地推进城市化进程的关键。民族地区农村社会保障制度的缺失和城镇社会保障制度的封闭性，严重地阻碍了民族地区城市化的实际进程。民族地区城市化建设需要建立同民族地区经济社会发展水平相适应的社会保障制度，需要覆盖城镇和农村的城乡社会保障体系作支撑。本文拟就这个问题作些粗浅的法律探讨。 　　一 　　　社会保障制度滞后制约着民族地区城市化进程。民族地区城市化建设呼唤全方位的、规范的社会保障制度，城市化主要表现为一种受经济理性原则支配的经济现象。从经济学的角度看，城市化是一个人口和非农产业向城镇集聚的过程，是以市场为基础对劳动力、资本、土地等资源进行非农化配置的结果。我国城市化严重滞后于经济社会发展的事实说明，城市化滞后固然受到经济发展的制约，但更主要的是受到制度的制约。改革开放以来我国城市化进程不断加快，譬如，1978—2004年，城市化水平由不足18%提高到41.8%[1].随着我国城市化进入有效需求不足的新阶段，城市化的运行机制已经发生深刻的变化。这突出地表现在与20世纪80年代相比，90年代以来的城市化速度呈下降之势，城市化速度受体制和政策的深度制约日益明显。1978—1993年我国城市化水平每年平均提高0.68个百分点，而1996—1998年，城市化水平每年平均提高0.45个百分点[2].从现实经济关系的内在逻辑来看，在我国经济体制转型期，城市化进程受阻的直接原因是就业岗位减少或者增加缓慢；就业岗位减少或者增加缓慢是因为买方市场过早形成；买方市场过早形成是因为农村市场启动困难；农村市场启动困难是因为农民收入增长缓慢；农民收入增长缓慢是因为我国农村人多地少；农村人多地少是因为剩余劳动力不能有效转移；剩余劳动力不能有效转移是因为户籍制度的束缚；户籍制度束缚是因为社会保障瓶颈的制约；社会保障瓶颈的制约使农民被排斥在社会保障制度之外；农民被排斥在社会保障制度之外使城市化的风险增加；农民城市化风险的增加使农民进城并不踊跃；城镇对农民吸引力不足使农民难以自愿放弃农村土地；农民不愿意放弃农村土地使规模经营难以实现；小农经济的发展又制约市场的扩大；缺乏足够市场支撑的非农产业必然难以快速发展；非农产业发展缓慢必然难以提供大量就业岗位；就业岗位减少或者增加缓慢必然使城市化进程受阻。如此循环往复最终形成难以打破的僵局。虽然政府多次改革户籍制度，逐步放宽对农民进入城镇的限制，但是户籍制度改革只是城市化的突破口，而社会保障制度才是城市化的关键。户籍制度改革的最终成功也必须以完善社会保障制度为前提。我国如果能够尽快完善社会保障体系，整个改革发展和城市 民族地区农村社会保障制度的缺失主要反映在如下几个方面：（1）民族自治地方政府对农村社会保障的认识不到位。不少领导只把农村社会保障看作是民政部门的一项具体业务，并没有充分地认识到这是各级政府的一项重要职能。甚至有人还认为农村计划生育政策相对宽松一些，农村养老仍然可以主要依靠家庭，开展社会保险在民族地区作用不大。农民家庭只要拥有“一亩三分土地”，土地就可以成为农村的最后保障线。 （2）民族地区农村社会保障的覆盖面过窄。据统计，几十年来占全国人口大多数农民的社会保障支出，仅占全国社会保障费的11%；而占全国人口比例较小的城镇人口，却占全国社会保障费的89%. 民族地区由于经济社会发展落后于全国平均水平，农村社会保障的覆盖面就更加狭窄。（3）民族地区农村社会保障社会化程度低、保障能力差。在民族地区广大农村，按法律和政策规定本应由社会共同承担的社会福利被转嫁到了集体或者企业身上，变成了“企业保障”或者“集体保障”，加重了集体和企业的负担，使它们难以和其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，社会保障基金的互济功能也难以得到充分发挥。农村合作医疗制度的推行，虽然在一定程度上缓解了部分农民的看病难问题，但是并没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健方面的依附关系，医疗保障的社区性很强，社会化程度很低。这种状况不仅削弱了社会保障对农民生活的保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的绊脚石。当前民族地区农村社会保障资金严重不足，财政投入是农村社会保障资金的主渠道。近些年来国家虽然在不断加大这方面的财政投入，如多次提高农村优抚标准，加拨农村自然灾害救济费用等。但由于其增加的速度赶不上物价上涨，尤其是粮食价格上涨的速度，因此按原物价标准核定的社会救济及经费的实际保障力度只相当于原来的一半，甚至1/3.（4）民族地区农村社会保障管理混乱、稳定性较差。主要表现在多头管理、政出多门等方面。在管理机构上，一些在国有企业工作的农村职工的社会保障归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和职工所在单位或者乡村共同管理，农村社会养老和优抚、救济等社会保障项目由