2015资源型地区最低生活保障制度的教训与启示.docVIP

资源型地区最低生活保障制度的教训与启示 ——以日本九州地区饿死事件为例 □　刘晓梅1　杨　刚2 　　内容摘要　本文尝试以资源型地区日本九州的饿死事件为例，剖析该地区最低生活保护制度展开过程中，资源、低保和社会稳定之间的相互关系，总结该地区资源——低保——社会稳定关系的失调以及产生恶性循环的经验教训，期待对中国资源型城市社会稳定和最低生活保障制度改革以启示。 　　关 键 词 资源型地区　低保　社会稳定 　　作　　者　1刘晓梅，东北财经大学公共管理学院教授；2杨刚，东北财经大学公共管理学院副教授。（辽宁大连：116025） 　　2006年5月23日，在日本北九州市门司区的市营后乐街团地①，一位57岁的男性死亡4个月后被邻居发现，被认定为饿死。他曾经三次去社会福利所申请低保，均被拒绝，最终导致饿死事件发生。这样的事件在该区相继发生3起，在其他区还有多起。该事件经日本广播电视网播送后，在日本全国引起震惊，政府组织庞大的全国调查团调查事件起因。作为世界经济最发达国家之一的日本，社会保障完善，居然在21世纪还会发生饿死事件，的确令人深思和探究。 　　饿死事件发生的北九州，早在日本资本主义发展的原始时期就存在经济发展和社会保障制度之间的矛盾，尤其是低保制度。北九州地区的低保问题发源于资本主义发展时期的煤炭政策。日本实施的煤炭合理化政策，造成大量煤炭工人失业，导致失业工人失去收入沦落为贫困阶层。当时日本社会保障制度并不健全，还没有其他社会保障制度的支撑，唯一可以依赖的就是低保政策。低保是由国家和地方财政全额支出的社会救助制度之一，享受低保人数的增加会造成财政负担的增大。由于同时，日本要解决煤炭产业的夕阳化问题必须振兴地区产业，也需要财力支持，于是就形成了产业振兴和低保共争财源的矛盾局面。在制度配置的选择中，日本放弃了当时唯一实施的低保而选择了企业发展之路。这就为现代的饿死事件的发生埋下隐患。 日本九州地区的煤炭产业政策和低保政策 　　1．资源型九州地区实施煤炭产业合理化的背景 　　九州地区是日本重要的产煤区，产煤量曾占据日本总产量的一半多，为日本资本主义的发展立下汗马功劳。然而，该地区产业特点与欧洲的发展模式截然不同。欧洲模式基本上是在煤炭产地同时发展与煤炭产业相关的钢铁产业和化学工业，形成能源的合理配置；而该地区由于单线发展煤炭产业，给其持续发展埋下了很大隐患。在当时，九州的产煤量占全国的54%，北海道占31%，两者产量占全国85%。可是煤炭的使用地却在本州的中央地区（占4成），九州消费的煤炭只有22.2%。这种煤炭产地和使用地分开的结构，造成了煤炭价格昂贵，是导致该地区煤炭业夕阳化的重要原因之一。［1］ 　　20世纪50年代，日本煤炭产业开始夕阳化。这既有国际背景，也有国内背景。从国际背景来看，主要是源于能源结构的变化，即由主要依靠本国的煤炭工业生产向主要依靠国外的石油进口的转换。日本战后的高速经济发展被认为与此有着密切的关系。从国内背景来看，主要是由于煤炭产业的结构不合理。为了降低煤价，日本关闭了一些效率低的煤矿，重点培养效率高的煤矿。另外，石油自由化以后，石油价格低，容易处理，又可以自由输入，对煤炭业的打击很大。同时煤炭业也相继采用机器开采，提高开采效率，并为此大量减员。不景气的小煤矿倒闭或被收买，多数煤炭职工失业，这种现象在1955年到1965年期间比较严重。在资源型产煤地区，失业者增加，再就业困难，接受低保的人逐渐增多。当时出现过煤矿工人集体上访要求享受低保的现象。② 　　2．煤炭产业政策变化的影响 　　由于日本对煤炭产业的不合理结构进行改革，以应对世界能源革命的潮流，重构日本煤炭产业结构；煤炭产业政策变化之后，依靠煤炭产业支撑的市街村的区域结构和区域经济全面崩溃，从而对社会产生了诸多影响。 　　（1）社会不安定因素增多。首先，矿山关闭后，对与矿山相关联的市街村的财政和行政影响巨大。年轻人大量外流，人口减少的同时矿山税等税收收入骤然减少，失业者增加，享受低保的人也增多，社会矛盾加重。失业者集体上访经常是长时间静坐，更有甚者是长时间纠缠福利部门的工作人员，有的职员抵不住折磨以至于突然暴死。结果，低保制度不仅没有起到稳定社会的作用；相反，这些民主团体的领导人物利用集体力量，利用多数贫困者的力量获取不当利益，造成不正当的救助支付，造成了社会不安定因素的增加。［2］ 　　（2）煤炭失业者的生活悲惨。日本1947年出台的《宪法》规定，要保证人人享有健康的最低生活保障。但是，当时九州地区产业政策变化后，失去工作的矿工有52%以上只依靠低保收入生活。据调查，有87.6%的人年低保收入在14000日圆以下，根本无法维持正常生活。 　　（3）煤炭产区社会关系扭曲。随着煤炭产业合理化政策的实施，一些大小煤矿相继被收买或转制裁编，