流域管理若干問题的研究崔伟中湖泊科学，2004，16（增刊）77－82.docVIP

流域管理若干问题的研究* 崔伟中1，2 （1：河海大学环境科学与工程学院，南京210098；2：水利部珠江水利委员会，广州510611） 提 要 流域管理是以水资源的自然流域特性和多功能属性为基础的管理制度，它的目标是使有限的水资源实现优化配置和发挥最大效益. 流域管理的问题直接关系到以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展的大局. 通过分析我国流域管理存在的问题，借鉴国外成功的流域管理经验，提出要进一步明确流域管理和行政区域管理的事权，加快流域管理相应的法律法规建设，加大流域管理的支撑保障能力建设，充分发挥流域管理机构科学规划决策、有效配置调控和有力监督控制的作用，进一步探索适合不同流域的管理模式，加大构建公共参与和民主协商机制力度，探索建立流域水资源管理可持续利用的市场机制. 关键词 流域管理 问题 研究 分类号 流域管理是以水资源的自然流域特性和多功能属性为基础的管理制度，它的目标是使有限的水资源实现优化配置和发挥最大效益. 我国长江、黄河、珠江等七大重要江河湖泊流域面积总和为437×104km2，跨越29个省市自治区，拥有人口和耕地展全国86％，为我国经济发达的重要地区. 因此，流域管理的问题直接关系到以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展的大局. 1 我国流域管理存在的主要问题 目前我国流域管理经历多年的实践和探索，基本形成了以流域综合规划为中心，实施对流域防洪减灾、水资源配置和综合治理的流域管理框架[1]. 流域管理目标从开发治理为主向水资源可持续利用，实现优化配置、最佳生态环境和最大综合效益转移. 但是，流域管理存在问题主要有： 一是对水资源实行流域管理的认识仍然比较薄弱. 长期以来，人们对水资源的自然流域特性和多功能属性认识不足，在实践中难以在建立符合中国国情的流域水资源管理制度上达成共识，导致了水资源这一重要的战略资源未能实现优化配置和发挥最大的综合效益. 二是流域管理法律法规建设滞后，缺乏流域管理的法律保障. 改革开放以来，我国社会经济发展迅速，城市化进程加快，对水资源的合理开发和可持续利用提出了更高的要求，而水资源流域管理法制工作一直滞后于水资源管理的需要，加上原水法没有明确流域管理的法律地位，流域管理无法依据法律调整各方面的利益和水资源可持续利用的问题. 三是流域管理体制不适应水资源统一管理的要求. 在全国、流域和行政区域三个水资源管理层次中，流域管理这一十分重要的管理层次，未能充分发挥作用，造成流域管理在我国水资源管理工作中的管理层次缺位. 四是流域管理与区域管理相结合的管理体制尚未真正形成，部门分割、条块分割、各自为政的管理体制不适应流域水量统一调度的需要. 五是现行流域管理机构在流域水资源管理中支撑能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、经济和科技的手段实施有效的协调、控制、监督和管理. 六是流域管理缺乏公共参与和民主协商的机制. 2 国内外流域管理的比较和借鉴 2.1 国外流域管理的基本模式 分析国外流域管理的模式和机制，有利于对我国建立的流域管理模式进行比较和借鉴. 近数十年来，越来越多的国家为了缓解水资源短缺的矛盾，依据水资源的流域特性，发展以自然流域为单元的水资源管理模式. 至今，流域管理模式得到不断的调整和改革，基本形成以下流域管理模式： 2.1.1 职权高度集中的流域管理模式 以美国田纳西流域管理局为代表，印度、墨西哥、斯里兰卡等国相继推行的流域管理模式. 它们以职权高度集中的流域管理机构实施流域管理，并具有以下特点：一是以改善流域经济为目标，不仅负责流域水资源管理，而且对流域内与水资源有关的经济和社会发展具有广泛的权力；二是属于中央政府的一个机构，直接对中央政府负责；三是法律授予高度的自治权；四是有专门的经费来源，可实施滚动的开发. 2.1.2 协调式的流域管理模式 以立法或法律授权的方式组建有流域内各地方政府和有关中央部门参加的流域协调组织，也称为流域协调委员会. 它的职责主要是对规划、政策和分配水量进行协调. 这种流域管理模式反映的是政府与沿流域各地方政府的协调关系. 2.1.3 综合性的流域管理模式 流域机构的职责是对流域统一治理和水资源统一管理. 它们的特点：一是管理综合性强，流域内供水、排水、防洪、污水处理，甚至水产和水上娱乐等河流管理的所有方面都进行管理；二是具有部分的行政职能又有非盈利的经济实体；三是具有控制水污染的职权. 典型的综合性流域管理模式是英国成立的泰晤士河水务局. 目前，德国、荷兰、匈牙利等一些欧洲国家都实行这种管理模式. 2.1.4 “集成化”流域管理模式 为了克服统一规划、经营与管理的单主体“综合化”管理模式带来不可避免的集权和难于兼顾多方利益的问题，西方有些国家正推行流域集成管理模式.