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 加强土地规划管理，实现严格保护耕地 许 坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 摘要：本文在分析目前规划管理存在的问题和原因基础上，提出的对策主要有：提高地方政府领导人对土地利用规划管理的认识、建立地方政府领导人的耕地保护目标责任制、从法律上提高土地利用总体规划的权威性、限定地方政府编制土地利用总体规划的时间、加强行政监督检查、实行规划师持证上岗制度、加强规划理论和技术的研究。 关键词：地方领导人；耕地保护目标责任制；土地利用总体规划；行政监督；规划师上岗制度 1、问题 《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中指出：我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的。笔者认为，严格保护耕地的措施可以体现在多个方面，但首先应该体现在加强土地规划管理上。土地利用规划是土地管理依据的指南，通过土地利用规划，可以控制部门、行业的用地规模，实现土地资源在各部门、各行业间的合理分配，土地利用规划同时也是对各部门各用地单位土地利用、保护、开发等情况进行监督和检查的依据。国外土地管理的成功经验和主要内容之一就是利用土地规划的法律效力，实行强有力的土地规划管理(国外土地管理的另一个主要内容是土地的权属管理)。我国土地规划管理薄弱是耕地面积锐减的一个重要原因。因此，要实现耕地的严格保护，首先必须加强土地的规划管理。目前，我国土地规划管理中存在的问题主要是： 1.1.不少地方土地利用总体规划的编制严重滞后。早在1986年，《土地管理法》就规定，各级人民政府负责编制本行政辖区的土地利用总体规划， 1987年国家又再一次重申并要求各级人民政府尽快编制土地利用总体规划。我国有些省份的土地利用总体规划编制工作完成得比较好，比如湖南省，1个省级规划，14个地市级规划，128个县级(单位)规划和3434个乡级规划已于94年底全部完成。可是从全国情况看，不少地方的土地利用总体规划的编制是严重滞后的，截止到96年底，我国30个省级土地利用总体规划只完成了18个，占60％；235个地市级规划只完成了162个，占69％；2063个县级规划只完成了1298个，占63％。某省是个农业大省，全省共有县级单位123个，已完成的尚不足10％，而正式批准实施的只有2个。 1.2.已编制完成的土地利用总体规划质量不很高。表现为：一是下一级的土地利用总体规划没有服从上一级的土地利用总体规划，而是服从了当地政府领导人靠牺牲土地资源去追求经济增长速度的粗放型发展思路；二是不能很好的适应建立社会主义市场经济体制的新形势。比如，随着我国投资体制的改革，我国预算内投资占全社会固定资产投资的比例，从改革前的70－80％降至目前的4－5％。由于不确定的投资因素增多，因而不确定的用地因素也增多，照理，土地利用总体规划应适应这种新形势。可是目前编制的土地利用总体规划却不能很好的适应这种形势，不少还是以确定性的投资和确定性的用地为基础进行编制的；三是可操作性差。目前，宏观层次的规划多，直接面向实施、解决土地供需矛盾的城市土地利用规划和最基层的乡级土地利用规划比较缺乏；规划内容以及规划成果的表现形式比较空泛，重点不突出，并且缺乏切实有效的配套措施。 1.3.已经批准的土地利用总体规划没有得到很好的实施。目前，许多地方政府组织大量人员、耗费不少资金编制土地利用总体规划，目的只是为了报批和参加评奖，或应付上级的检查。在目的达到之后，便束之高阁，实际并不想按规划的要求去做。比如，湖北省某县级政府投入大量人力物力，花了一年多时间，完成了该县有史以来的第一部土地利用总体规划，在获得上级政府批准并获优秀成果奖之后，便放在了一边。该县在审批建设用地、确定城镇用地规模时并不以该规划为依据，该规划实际只是起了一个 “花瓶”的作用。 1.4.土地利用总体规划的权威性不够，难以有效的约束城市外延式发展。目前，城市外延式发展是我国耕地大量减少的重要原因之一，怎么抑制城市的外延式发展，是土地管理面临的一项艰巨任务。按常规想法，城市规划只是土地利用规划的一个专项规划，因而通过土地利用总体规划可以抑制城市外延式发展。可事实上，目前靠土地利用总体规划难以约束城市的外延式发展。因为省会城市、计划单列市和特大城市的城市规划审批规格很高，要经国务院审批，而这些城市的土地利用总体规划审批规格却很低，只经省级人民政府审批，因而权威性不够，难以对城市外延式发展进行有效的约束。同时，随意突破修改土地利用规划的现象也就经常发生。比如，某市一位领导从“一要吃饭，一要建设”的原则出发，编制了一个土地利用总体规划，而新的领导上台后，为了降低建设成本，就修改了这个规划，结果使大片沃土面临被占用的危险。  2 原因 笔